Ricardo Carciofi: “El Mercosur necesita fortalecer su agenda interna”

Nuevos Papeles, 1 de diciembre de 2019

Hace poco tiempo atrás usted presentó un estudio en coautoría junto a Romina Gayá y Rosario Campos sobre el Mercosur publicado por la Fundación CECE donde se enfatiza la necesidad de fortalecer la agenda interna del bloque. ¿Qué se entiende por “agenda interna”? ¿por qué es importante?

Nuestro estudio se focaliza en los aspectos económicos y comerciales del Mercosur. En este sentido, “agenda interna” se refiere al conjunto de reglas, normas e instituciones que regulan el funcionamiento económico y comercial del bloque. La importancia de las mismas se relacionan con su diseño y el concepto fundacional. La idea plasmada en el Tratado de Asunción (1991) era, desde el punto de vista técnico, la formación de una unión aduanera que se iría transformando de manera paulatina en un mercado único. Este diseño respondía al propósito de integrar las economías del bloque y, por este camino, ampliar el intercambio y los nexos económicos con la región y con el mundo. Nosotros destacamos en este Estudio que varios de los ingredientes esenciales de ese diseño no se han materializado.

O sea, en su interpretación, el Mercosur no es, en sentido estricto, un bloque de integración.

En la práctica real hay una serie de obstáculos que impiden la integración regional, la formación de cadenas regionales de valor, el comercio de doble vía, riesgos de acceso a mercado, etc. Hay una excepción que confirma la regla: el funcionamiento del complejo automotor que, por otro lado, tiene un regimen propio. En el resto de las actividades no es así. El Mercosur se ha quedado lejos de sus metas iniciales.

Ahora bien, no obstante estas limitaciones, el Estudio sostiene que el mejor funcionamiento interno podría tener un rédito para aprovechar el Acuerdo del Mercosur con la Unión Europea. ¿Cómo se explica ese nexo?

El trabajo identifica una serie de temas donde se debería hacer un progreso significativo si es que se pretende aprovechar las ventajas económicas del Acuerdo con la Unión Europea cuando éste entre en vigencia. Precisamente, el argumento central es que la mejora del funcionamiento interno del Mercosur favorecería la integración de nuestros países y, por este camino, se generaría mayor valor agregado y empleo en la región, para acceder luego al mercado ampliado con Europa.

Dicho en otras palabras, ¿usted cree entonces que el Acuerdo con la Unión Europea viene a romper una suerte de statu quo en el que Mercosur convivió durante largos años?

Sin duda que el Acuerdo representa un cambio y un desafío mayúsculo. Veamos: en 28 años de historia el Mercosur logró acuerdos con economías que, en conjunto, representan 1,5% del PBI mundial. Cuando se ponga en marcha el tratado con la Unión Europea se intensificará la relación comercial y económica con un bloque que representa 23% del PBI global. Otra manera de apreciar la importancia del acuerdo es la cuantía del comercio involucrado: los países del Mercosur envían a Europa casi el 20% de sus exportaciones totales de bienes.

En una palabra, si bien no caben dudas de la magnitud de lo que está en juego, la cuestión a dilucidar es la dirección del cambio. El argumento del trabajo es que los países del Mercosur se enfrentan al desafío de mejorar el desempeño del bloque si aspiran a aprovechar las ventajas que potencialmente trae el acuerdo. Esto se suma, además, a las tareas que competen a cada uno individualmente para operar en un entorno económicamente más abierto. Por ejemplo, las fluctuaciones del tipo de cambio real que ha experimentado periódicamente Argentina, especialmente la apreciación del peso, puede volverse un problema más complejo de administrar. Es cierto que el acuerdo prevé mecanismos de salvaguardas, pero son remedios parciales frente a la cuestión central que es la estabilización económica.

Hay otro aspecto estrechamente vinculado a la cuestión del statu quo que vale la pena destacar. El Mercosur tiene iniciadas negociaciones con otros países y bloques: República de Corea, Canadá, Singapur. De hecho, se ha firmado un acuerdo con la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA, por sus siglas en inglés) que casi ha pasado desapercibido. Cabe pensar que las lecciones del extensísimo proceso negociador con la Unión Europea (más de veinte años), puede ser capitalizado en nuevas negociaciones. Por cierto es probable que sean varios los países del bloque que tendrán interés en acelerar pasos en tal dirección.

A la luz de la tarea que hay por delante y de la necesidad de avanzar, ¿qué plazos hay para alcanzar resultados? Y qué se requiere para moverse en tal dirección: ¿voluntad política?

Veamos qué tareas se deben completar. Con relación a la Unión Europea, los próximos pasos son la redacción de los textos y reglamentos legales, la traducción y finalmente las ratificaciones parlamentarias. Se estima que esto llevará alrededor de dos años. En ese tiempo se puede avanzar y ver si es posible concretar algunas de las mejoras de la agenda para una mayor integración regional –por ejemplo, lograr una zona fitosanitaria común que permita una mayor integración de la agroindustria, o eliminar el doble cobro de arancel e implantar el territorio aduanero único–. Parecen cosas sencillas pero no lo son. Ciertamente se requiere voluntad política y los países miembro requieren actuar en sintonía.

Y en la hipótesis que no fuese posible vencer estos obstáculos, ¿cuál sería el escenario que cabe esperar?

Será una ampliación a escala de la situación actual: un espacio de libre comercio acotado, pero sin integración regional. Esto es, los países del Mercosur tenderán a vincularse de manera individual con Europa y no como bloque. Ahora bien, en ese contexto, cabe esperar que los nexos económicos y particularmente las inversiones de origen europeo se radiquen en el mercado de mayor tamaño: Brasil. Es decir, se profundiza el sesgo del esquema actual. La cuestión de fondo entonces es si hay suficiente consenso entre los socios para capitalizar y distribuir mejor los beneficios de la integración.

En el trabajo se menciona que en la última Cumbre de Julio se habría alcanzado cierto consenso para que el Acuerdo comience a operar tan pronto se vayan produciendo las respectivas aprobaciones de los países. ¿Podría explicar el significado práctico de una decisión en tal sentido?

Ha habido expresiones individuales de funcionarios oficiales de varios países del bloque, algunas de ellas recogidas en la prensa, en el sentido que habría consenso para que la vigencia del acuerdo siga el compás de las ratificaciones individuales. Recordemos que el “pilar económico” del acuerdo requiere la aprobación del Parlamento Europeo y luego seguirían las ratificaciones del Mercosur. Precisamente, se ha mencionado la posibilidad que la entrada en vigencia opere conforme se van produciendo las aprobaciones de los Congresos de cada uno de los países del Mercosur. Entiendo que tal decisión no ha sido plasmada en ningún documento oficial del bloque y, según creo, se ha debatido si la materia requiere una resolución explícita, incluso si es legalmente compatible con el Tratado, o bien si se puede apelar a precedentes similares. En esencia, si se aplicase este mecanismo, sería un procedimiento de acción secuencial que tiene incentivos para evitar las demoras propias del consenso. Pero entraña riesgos. Es una luz amarilla a tener muy en cuenta porque la demora permitirá que sean otros quienes se lleven los réditos. Y es otro elemento más que aconseja sobre la necesidad de impulsar los temas de agenda interna que mencionamos al principio.

Sus argumentos reposan en la conveniencia de mejorar el Mercosur. Sin embargo, las noticias cotidianas señalan crecientes rispideces en la relación entre Brasil y Argentina. ¿Cómo se resuelve esta dificultad?

Sin lugar a dudas que es una dificultad y, por tanto, cabe dimensionar y gestionar el problema de manera adecuada. Ahora bien, un acuerdo de integración –tal el caso del Mercosur– es una decisión estratégica que excede la duración de los gobiernos. Es cierto, por otra parte, que la integración no transcurre ajena a los impulsos de la diplomacia presidencial, pero supera largamente las dimensiones de la coyuntura. En consecuencia, se torna imprescindible fortalecer las instituciones sobre las cuales reposa esta integración. Precisamente, los obstáculos que señalamos en nuestro trabajo reposan, a la postre, en un único factor: la debilidad de las instituciones del Mercosur. Un argumento que se ha esgrimido en ocasiones es la conveniencia de contar con reglas “flexibles” para responder mejor a circunstancias cambiantes. Sin embargo, es necesario proceder con cautela porque de otra manera se perfecciona una “tecnología de bajo compromiso” que es muy poco efectiva. O sea, mientras se participa del Acuerdo es conveniente que éste funcione conforme a instituciones de probado desempeño. Esto es así aún cuando resulte más complejo frente a una eventual alternativa de salida. La experiencia del Brexit, especialmente cómo se lo vive desde el lado británico, es muy aleccionadora en tal sentido.

Volviendo al caso del Mercosur, en mi opinión, se necesita tener en claro y revitalizar los objetivos estratégicos que se fijaron Argentina y Brasil en los años de la recuperación de la democracia en la región. Nos referimos a los acuerdos de Alfonsín y Sarney. La premisa básica fue transformar una relación competitiva y no exenta de conflictos entre ambos en una lógica de cooperación y diálogo. La creación del Mercosur, que sumó además a Paraguay y Uruguay, otorgó una dimensión institucional y económica, con un sentido de dirección, a un entendimiento básico de naturaleza geopolítica. En tal sentido, es necesario “volver a los orígenes” y tener en claro que hay una historia que nos precede y nos conduce a la situación actual. En ausencia de esta claridad sobre la trayectoria todo se hace más difícil.

Más aún, me animaría a afirmar que en el complejo escenario actual de América del Sur, un Mercosur más consolidado tendría potenciales beneficios hacia el resto de la región.

Uno de los temas que se mencionan es el interés de varios países de Mercosur para reducir el arancel externo común (AEC). ¿Hay acuerdo sobre esta materia?

Desconozco si existen acuerdos o consensos en tal sentido. Sí, hemos leído noticias indicando que han existido reuniones a nivel oficial donde el tema ha sido considerado. Los trascendidos también señalan que el actual gobierno de Brasil tiene en la mira una mayor liberalización arancelaria, que se suma a posiciones afines de Paraguay y Uruguay. No debería extrañarnos entonces que haya interés en revisar el AEC. Además, la agenda de negociaciones que señalamos antes es también un camino que conduce en el mismo sentido: la multiplicación de acuerdos lleva a la reducción del AEC.

¿Considera que en la cumbre de diciembre se abordarán algunos de estos temas?

Es muy probable que se traten varios de estos temas dado que están sobre la mesa. Ocurre, sin embargo, el hecho singular que Brasil ha decidido organizar esta Cumbre pocos días antes del cambio de autoridades en Argentina. Es una dificultad que habrá que remontar. Y, ciertamente, una de las cuestiones prioritarias para la agenda económica y regional de la administración entrante será encontrar un camino para establecer un canal de diálogo bilateral con Brasil y, como parte de ese proceso, acordar una agenda de trabajo operativa con todos los miembros de Mercosur.