PROPUESTAS ORIENTADAS A UNA NUEVA ERAPA DEL DESARROLLO DEL MERCOSUR

Felíx Peña, CJIR, Mayo 2022

Trabajar juntas como naciones contiguas; construir una región de paz en América del Sur con proyección hacia América Latina y como contribución a la paz mundial; compartir los esfuerzos de desarrollo económico en un ambiente de democracia, justicia y libertad, han sido en sus momentos fundacionales ideas centrales que condujeron primero al pacto bilateral entre la Argentina y el Brasil y, luego a la tarea de construir el Mercosur.

Siguen siendo las ideas que sustentan el proyecto lanzado por los Presidentes Alfonsín y Sarney, que son clave para entender la dimensión existencial del Mercosur. El objetivo era generar solidaridades de hecho entre países y sus ciudadanías a fin de tornar irreversible el trabajo conjunto. Implicó contemplar simultáneamente, los factores políticos, económicos y jurídicos en el marco institucional creado para encauzar el proyecto común.

Son ideas que sustentaron también la dimensión existencial de los momentos fundacionales de la integración europea, reflejada en el Plan Schuman. En la expresión de su inspirador, Jean Monnet, no se unían solo Estados: se unían sus ciudadanías.

En los años transcurridos desde la firma del Tratado de Asunción, se ha adquirido una experiencia valiosa a la hora de definir cómo continuar con su construcción.

Evaluar tal experiencia y dar pasos orientados a continuar su construcción en base a un buen diagnóstico sobre un nuevo entorno internacional, son condiciones para continuar el trabajo conjunto entre naciones pertenecientes a la región sudamericana. Son tareas que trascienden a los gobiernos y en el que todas las ciudadanías deben estar involucradas.

Preguntas a responder

Algunas preguntas requieren ser respondidas para reflexionar sobre el futuro del Mercosur. Entre otras ellas pueden ser:

a. Trabajar juntos es un desafío para países sudamericanos, acrecentado por la experiencia acumulada por la pandemia COVID-19 y la guerra en Ucrania. En un mundo más poblado y conectado, los países de la región están en condiciones de desarrollar, en base a la experiencia acumulada y a sus ventajas competitivas, estrategias de alianzas múltiples con todos los países del mundo, especialmente con aquellos con los cuales se comparten intereses concretos. ¿Es tan así? Y, en tal caso, ¿Cuáles serían los pasos a dar que permitirían tener una participación más activa y eficaz en el desarrollo de un comercio mundial funcional a sus necesidades e intereses? ¿Qué aportes podríamos hacer para acrecentar la solidaridad y eficacia en el funcionamiento de los acuerdos comerciales de alcance global y en especial de la OMC? La OMC está en crisis, entre otros factores, por la situación que atraviesa su mecanismo de solución de controversias. ¿En qué forma y con que propuestas los países de la región miembros de la OMC, podrían contribuir a acrecentar la efectividad y eficacia del sistema multilateral de comercio mundial?

b. El regionalismo es visualizado en el plano comercial y del desarrollo económico como un complemento del multilateralismo comercial global, y también como resultado de los esfuerzos entre países de una región para adelantar procesos que sean convergentes con los del plano global. ¿Es ésta una visión realista sobre la integración regional? Si lo fuere ¿Cómo tornarla efectiva? ¿Cómo lograr una articulación eficaz de los distintos procesos de integración latinoamericana, con una estrategia de “convergencia en la diversidad”, que tome en cuenta diferentes realidades, visiones e intereses que se observan entre los países de la región? ¿Qué papel pueden desempeñar al respecto los organismos de alcance regional existentes, tales como, entre otros, la ALADI, el SELA y la CELAC?

c. Tanto desde el punto de vista de la organización de la producción y del comercio (cadenas regionales y globales de valor), como desde el del fortalecimiento de los espacios institucionales de negociación comercial, existiría cierto consenso respecto a que en el escenario post COVID-19, lo “regional” tenderá a profundizarse. ¿Es ésta una visión realista? Si lo fuere ¿Cuáles son pasos que habría que dar para fortalecer, desde el punto de vista existencial (porqué trabajar juntos) y metodológico (cómo trabajar juntos), los procesos de integración regional en América Latina, en una forma compatible con las reglas de juego del sistema multilateral del comercio global, especialmente del artículo XXIV del GATT-OMC y de la Cláusula de Habilitación de la OMC?

d. ¿Cómo acentuar los esfuerzos para el desarrollo de la conectividad física entre los países de la región y de cada una de sus subregiones, especialmente en función de las estrategias de vinculación de los diferentes mercados nacionales y sus respectivos sistemas productivos? ¿Qué papel pueden desempeñar los organismos de financiamiento internacional en los que participan los países de la región?

e. Una estrategia de inserción activa en el sistema comercial internacional requiere de un diagnóstico actualizado de factores que permiten anticipar cambios que puedan ser significativos, tanto en el plano global como en los múltiples y diversos planos regionales. ¿Cómo podría desarrollarse una cooperación más eficiente entre las instituciones que en la región están en condiciones de ofrecer tales diagnósticos? ¿Qué papel pueden desempeñar los diferentes espacios de pensamiento orientado a la acción? El necesario diálogo sobre el futuro del Mercosur.

A fin de facilitar un debate entre los países socios que sea racional y que cuente con una amplia y diversa participación ciudadana, corresponde tener en cuenta algunos elementos que permiten entender el necesario diálogo sobre el Mercosur y su futuro. Si bien el Mercosur incluye como elemento central un sistema de preferencias comerciales recíprocas, tiene además dimensiones políticas y económicas básicas que son tan o más profundas que las preferencias comerciales. Ellas penetran hondo en la historia de las relaciones entre un grupo de países, que estuvieron a veces más marcadas por tendencias al conflicto que a la cooperación. E implicó afirmar la idea de trabajar juntos para promover una inserción internacional inteligente, efectiva y eficaz de cada país.

Hoy siguen teniendo plena vigencia los elementos que hacen a la dimensión existencial del Mercosur. Aparentemente no se cuestiona la necesidad de que naciones contiguas que comparten su pertenencia a una región de fuerte potencial y ricas diversidades, trabajen juntas para potenciar su desarrollo económico y social, fortalecer sus sistemas políticos, y lograr una inserción competitiva en el sistema internacional, que sea efectivamente funcional a sus intereses y posibilidades.

Las diferencias más notorias se observan ahora en la dimensión metodológica, o sea a cómo trabajar juntos. Suelen ser diferencias naturales en un proceso de integración entre naciones soberanas que no se plantean dejar de serlo. El objetivo es compartir el ejercicio de sus respectivas soberanías sin perder sus individualidades como naciones.

Al crearse instituciones y reglas, ellas requieren disciplinas colectivas que son las que permiten llevar adelante la construcción de la integración que se valora.

Se sabe por la experiencia internacional que tal construcción lleva tiempo. De ahí que pueda ser necesario adaptar los pasos de aproximación a los objetivos concertados. Y el camino hacia las metas perseguidas puede requerir de adaptaciones frecuentes. Pero los problemas no provienen entonces de la necesidad de una adaptación continua de un proceso de integración voluntario entre naciones y de su relato, a los cambios frecuentes de las realidades, tanto en los países participantes como en el entorno regional y global en el que se insertan. Los verdaderos problemas suelen resultar, por lo contrario, de las deficiencias de los métodos que se emplean para eventualmente re-orientar el recorrido del camino trazado o para revisarlo cuando fuere necesario por el peso de las realidades.

Tales problemas pueden incluso poner en evidencia defectos e insuficiencias de los métodos empleados para concertar decisiones conjuntas o para asegurar su puesta en práctica. O pueden exteriorizar deficiencias en la elaboración de las respectivas posiciones nacionales con respecto a los desafíos que surgen de la evolución de las realidades. También pueden resultar, entre otros factores, de deficiencias de diagnósticos sobre tales realidades, que pueden provenir, sea de los actores gubernamentales o del propio sector empresario, o de los múltiples y diversos sectores sociales, incluyendo los académicos.

Si un país percibe dificultades para introducir modificaciones en la dimensión metodológica y considera que ello puede afectar sus intereses nacionales, tiene siempre la opción existencial de retirarse del respectivo proceso de integración. Las deficiencias metodológicas pueden ser resueltas con modificaciones a las reglas y disciplinas comunes pactadas, incluyendo si fuere necesario, las del propio pacto constitutivo.

En la perspectiva esbozada, cobra la importancia que tiene en un proceso de integración como el del Mercosur, el buen diagnóstico que se pueda realizar sobre cuáles son sus dificultades prácticas para navegar un mundo en continuo proceso de cambio. Es un diagnóstico que requiere tener en cuenta la perspectiva nacional de cada uno de los países que participan del proceso, como la del propio proceso de integración, en este caso, desde el Mercosur. Y son diagnósticos en los que se ponen en evidencia la intensidad y la calidad de la interacción entre los múltiples actores participantes, incluyendo, en especial, el aporte de los grupos de pensamiento y reflexión orientados a la acción.

Asumiendo que los diagnósticos fueren correctos, no sería por cierto ello suficiente. Lo que realmente se requiere para encarar crisis metodológicas en un proceso de integración, sobre todo si tienen potencial para derivar en crisis existenciales, son mecanismos efectivos y eficaces de concertación de intereses nacionales en función de los intereses percibidos como comunes. Ello implica, por sobre todos los otros factores, el liderazgo político en el más alto nivel de los países involucrados, la capacidad de concertación inserta en el principal órgano común del proceso de integración, y, en especial un protagonismo activo de los respectivos múltiples sectores económicos y sociales.

Los momentos críticos de los procesos de integración, tal los casos de las experiencias diferentes de la UE como las del Mercosur, ponen de manifiesto que es en la capacidad de concertación que posea efectivamente el principal órgano común y en la calidad del liderazgo político existente en los países miembros, que residen los principales factores de una metodología eficaz de integración, que permita lograr los objetivos procurados y, a la vez, evitar la recurrencia o el éxito de eventuales crisis existenciales.

Cuestiones relevantes y escenarios en la modernización del Mercosur

En la perspectiva de lo antes señalado, es oportuno destacar tres cuestiones relevantes para modernizar el Mercosur, y restablecer un grado aceptable de su credibilidad y de su eficacia. Son en las realidades, cuestiones directamente dependientes de factores humanos.

Una primera cuestión se refiere a las metodologías de apertura de los respectivos mercados con su incidencia en las negociaciones comerciales internacionales.

La segunda se refiere a la metodología institucional que se aplica para la adopción de decisiones conjuntas -incluyendo la capacidad para ejercer la necesaria función de concertación de los intereses nacionales- que también inciden en el desarrollo de la agenda de negociaciones comerciales con otros países.

La tercera se refiere la metodología que se emplea para asegurar que el proceso de integración esté basado y, por ende, orientado en reglas de juego comunes.

Por cierto que hay otras cuestiones relevantes a abordar. Pero las tres mencionadas son las que, después de más de treinta años de desarrollo del Mercosur, parecería conveniente tener presente, especialmente en las conversaciones al más alto nivel político.

A la luz de los actuales problemas del Mercosur, al menos tres escenarios se pueden visualizar como posibles con respecto a su futuro desarrollo. Por cierto que no son los únicos, ni son todos ellos deseables. Ni cabe descartar otros que sean hoy difíciles de imaginar, ya que tanto en el plano global como en el de la región latinoamericana, parecerían estar dadas las condiciones para el desarrollo de situaciones no previstas y que pueden incidir en procesos como el del Mercosur. La incertidumbre sobre sus futuros es entonces una nota dominante que podrá acompañarnos por un tiempo.

Un primer escenario estaría dado por la reafirmación de los compromisos asumidos cuando se firmó el Tratado de Asunción, esto es, la de entender la unión aduanera como base necesaria para la construcción gradual de un mercado común. Implicaría ajustar muchos de los pasos que sería necesario dar en adelante para lograr tal objetivo, que incluso podrían requerir acordar modificaciones o complementos del Tratado de Asunción, pero preservando los rasgos fundamentales de una unión aduanera y de un mercado común. No necesariamente sus definiciones teóricas.

Es ese entonces un escenario ajustado a lo que formalmente, al menos, siguen siendo los elementos centrales de la actual agenda negociadora en el Mercosur. Y sobre todo, es un escenario ajustado a la idea original que llevó al Tratado de Asunción. En nuestra opinión sigue siendo el escenario más deseable y conveniente para los actuales países miembros.

Por la flexibilidad resultante de los compromisos asumidos, es un escenario que abre muchas opciones en cuanto a cómo concretar el pleno desarrollo de sus objetivos fundamentales, y también con respecto a los plazos para logarlos. No excluye la posibilidad de tratamientos diferenciales para algunos sectores, utilizando uno de los instrumentos del Tratado de Asunción –los acuerdos sectoriales-, o que se contemple la situación específica de los países de menor dimensión y grado de desarrollo económico relativo. Pero excluye la posibilidad de que un país miembro procure negociar, por ejemplo, acuerdos comerciales preferenciales que sean bilaterales con terceros países, y especialmente con aquellos con grandes mercados, que entren en contradicción con lo pactado en el Mercosur. Concretamente, excluye cualquier política orientada en los hechos a “licuar” los compromisos comerciales fundamentales asumidos entre los socios al crear el Mercosur, referidos en particular con la preservación de las preferencias pactadas.

Un segundo escenario sería el que se haya llegado a una situación que se pueda identificar como “el comienzo del fin del Mercosur”, al menos en la perspectiva de lo que se entendió que se estaba impulsando cuando en los años 1990-1991 se negoció y se firmó el Tratado de Asunción. Sería un escenario de “licuación gradual” de los compromisos.

Concretamente, en el momento fundacional se entendió que era factible y conveniente, iniciar el recorrido de un camino que implicaba la creación y desarrollo gradual de un mercado común. Para ello los cuatro países que crearon el Mercosur, se comprometieron explícitamente a dar los pasos que se consideraban necesarios para tornar reales los elementos de una unión aduanera, como base para la construcción de ese mercado común. Más de treinta años después tales pasos no se han podido desarrollar plenamente. Y la unión aduanera formalmente existe, aun cuando esté lejos de perfeccionarse. Pero el compromiso asumido en el Tratado de Asunción sigue vigente.

Sin embargo, lo que se puede observar en la actualidad son signos que sustentan dudas sobre que la posibilidad o voluntad de cumplir con lo comprometido existan, al menos en todos los países miembros. Por el momento no existirían en ninguno de los socios señales claras, de que eventualmente pudieran preferir optar por dejar formalmente de lado lo comprometido en el Tratado de Asunción. Pero tampoco cabría descartar comportamientos que, al menos de hecho, conduzcan en la práctica a “licuar” lo pactado. Esto es a introducir y legitimar elementos que signifiquen, en la práctica, dejar de lado los compromisos firmes establecidos en el Tratado, sin modificarlos formalmente. Un ejemplo al respecto podría provenir del alcance que se le atribuya a los planteamientos orientados a “flexibilizar” el objetivo de una “unión aduanera”, de tal forma que, en la práctica, se lo transforme de hecho en una “zona de libre comercio”. En tal caso cada uno de los países miembros podría, eventualmente, considerar posible concertar formalmente acuerdos bilaterales de comercio preferencial con terceros países y, en especial, con aquellos que tienen grandes mercados, como podrían ser, por ejemplo, los EEUU, o China, o Japón, entre otros. Ello en lugar de plantear la iniciativa de negociaciones comerciales preferenciales que desarrolle formalmente el Mercosur con las grandes economías del mundo, incluyendo a China y a los EEUU, tal como se hizo al negociar el acuerdo aún no concluido con la UE.

Un tercer escenario sería el que un país opte por retirarse del Mercosur–conforme a lo previsto en los artículos 21 y 22 del Tratado de Asunción-. Por los tamaños de sus respectivos mercados sería difícil imaginar que el Mercosur pudiera subsistir como proyecto creíble y significativo, si quien denunciara el Tratado fueran Brasil o Argentina. Nada indicaría que tal escenario sea hoy explícitamente contemplado por ninguno de los socios. Pero tampoco sería razonable descartarlo como algo posible.

Las incertidumbres que se observan con respecto al Mercosur, como ámbito atractivo para realizar inversiones productivas, son variadas. Que sean muchas no debe llamar la atención, ya que el nuevo entorno internacional –y no sólo como efecto del impacto de la pandemia y de la actual guerra en Ucrania- ha acrecentado el grado de incertidumbre con respecto a muchas economías, especialmente aquellas en desarrollo y no sólo las del Mercosur o las de América Latina. Y que sean variadas tampoco debe sorprender. Ya que tienen a veces raíces políticas, otras económicas, y muchas veces las dos al mismo tiempo.

Pero la flexibilidad para que países miembros pudieran encarar distintas modalidades de acuerdos comerciales preferenciales con otros países, sería sólo uno de los aspectos del funcionamiento del Mercosur que requieren atención prioritaria. Lo importante sería por lo tanto un abordaje simultáneo del conjunto de cuestiones que, eventualmente, implicarían modificaciones de lo acordado en el momento fundacional.

Además de las cuestiones mencionadas, otras relevantes están en la agenda del Mercosur, y requieren un abordaje al más alto nivel político. Una, se refiere a los planteamientos que han hecho los industriales de los cuatro países. Implica desarrollar políticas que permitan pasar de economías primarias a la fabricación de productos inteligentes con valor agregado y, a la vez, a la inserción de sus empresas en redes trans-nacionales de comercio e inversión productiva. Ello implica colocar en esta perspectiva la cuestión de las negociaciones comerciales que desarrolle el Mercosur.