NUEVOS ACUERDOS COMERCIALES EN EL PACÍFICO: OPORTUNIDADES Y AMENAZAS PARA URUGUAY. ABSTRACT

Ignacio Bartesaghi(1), Carmen Estrades(2) y Marcel Vaillant(3), Pharos (Academia Nacional de Economía, Uruguay, Mayo 2016

ABSTRACT

Antiguas ideas y nuevos principios generales

El caso del TPP (Trans Pacific Partnership Agreement) plantea nuevamente el interés sobre la cambiante realidad internacional. Es una oportunidad para revisar los principios de la inserción internacional del país y el desarrollo de una estrategia negociadora de acuerdo a la nueva realidad. El contexto es que las reglas que rigen las relaciones económicas entre las jurisdicciones nacionales, en particular el comercio y la movilidad de factores, están en un proceso de transformación.

Uruguay es una economía pequeña que viene desarrollando un proceso gradual pero permanente de apertura comercial desde hace más de tres décadas. Este proceso estuvo apoyado en un conjunto de políticas unilaterales que se han mantenido y perfeccionado en este largo período. Estas políticas a nivel unilateral le permitirían potencialmente alinearse de forma poco traumática a las nuevas disciplinas internacionales de los acuerdos de nuevo tipo. Sin embargo, no es este el rumbo que se adoptó en lo que refiere a acuerdos comerciales preferenciales. Solo esto se hizo en algunos casos puntuales que ejemplifican el potencial disponible, como por ejemplo el acuerdo de inversiones con Estados Unidos y la profundización de los acuerdos de libre comercio que se tienen con algunos países de la ALADI (Chile y México).

La performance de la integración regional con los países del MERCOSUR dejó al país con un conjunto de acuerdos comerciales preferenciales muy reducido. Los hechos han demostrado que la negociación conjunta en el MERCOSUR más que favorecer los intereses de Uruguay lo han perjudicado. No ha sido fácil alinear los intereses de los países para construir una política comercial común en el MERCOSUR. Desde hace más de dos décadas los países buscaron disciplinarse a firmar acuerdos comerciales con no miembros del MERCOSUR de forma conjunta. Esta restricción no sirvió para ampliar el poder de negociación de Uruguay, lo que hizo fue subordinar al país a intereses comerciales de los países grandes de la sub región (en particular Brasil). El estado de situación actual es la prueba de este fenómeno.

Este desenlace era previsible. Si no lo fue entre los años 1991 y 1994 cuando se cristalizó la idea de construir una Unión Aduanera y un Mercado Común, claramente hace ya más de una década que el problema se manifestó. Sin embargo, no se reaccionó de forma oportuna. Hoy Uruguay necesita de forma urgente mejorar el acceso al mercado internacional a la canasta de productos con ventaja comparativa que tiene (agroalimentarios y materias primas de origen agropecuario). Esta canasta coincide con lo que se denomina el corazón del proteccionismo que caracteriza la política comercial de economías desarrolladas y en desarrollo. Su mejora requiere un esfuerzo direccionado de acceso al mercado para levantar estas trabas. Se trata de una prioridad evidente de la política comercial del país. Pero además es necesario desarrollar y encontrar nuevas oportunidades en la inserción de los servicios globales en donde el país expresa un gran potencial y es un tipo de especialización comercial totalmente complementaria de la anterior. Por último, no se puede resignar el objetivo de encontrar acuerdos que permitan un catch up tecnológico y un proceso de transformación de la matriz productiva, a través de la integración en cadenas globales de valor.

Para atender a estos objetivos es necesario construir una canasta de políticas de inserción internacional que empleen distintos instrumentos para atender diferentes objetivos. La negociación conjunta en el MERCOSUR le ha quitado a Uruguay la principal característica de la cual debe sacar provecho una economía pequeña que es la flexibilidad de adaptación y la capacidad de cambio. La negociación conjunta no potenció estas características sino que la erosionó. Los acuerdos comerciales siempre combinan amenazas con oportunidades, aspectos defensivos y ofensivos. La pequeñez del mercado doméstico hace que los incentivos para abastecerlo sean reducidos y por lo tanto también la magnitud de las potenciales sensibilidades domésticas. Del punto de vista ofensivo, las posibilidades de cambiar las condiciones en los mercados de destino son pequeñas y en consecuencias las sensibilidades de los otros países también lo serán, reduciendo de esta forma las resistencias a firmar acuerdos con economías pequeñas.

La idea de las economías pequeñas no puedan negociar acuerdos dada su escasa relevancia económica está ampliamente desmentida por la realidad de la economía internacional, en donde decenas de economías pequeñas son actores protagónicos del proceso de suscripción de acuerdos. Sacar provecho de la flexibilidad requiere tener un trabajo permanente de monitoreo respecto a los escenarios más probables y poder orientarse en función de estas expectativas. Para Uruguay toda orientación de política de inserción internacional que implique erosionar esta capacidad debería estar desterrada del menú de opciones que se pueden tomar. No sirve estar en el estribo de ningún país, dado que las condiciones internacionales cambian de forma abrupta y muchas veces de manera impredecible.

La política de apertura comercial no tiene que contradecir los mecanismos de protección social que le de sustentabilidad a la liberalización comercial. Una distribución del ingreso equitativa y/o la reducción en los niveles de pobreza en un contexto de igualdad de oportunidades de los ciudadanos son los objetivos sociales fundamentales. Es necesario tener claro que las políticas de inserción internacional pueden estar alineadas con estos objetivos o estresar la capacidad de poder cumplirlos. El diseño institucional que le da credibilidad a estas políticas compensatorias es fundamental. La evidencia comparada muestra que las economías más abiertas de forma sostenida registran niveles de gasto público alto en relación al producto, asociados a mecanismos de seguridad social extendidos y profundos. Este hecho da por tierra con una falsa oposición entre liberalización, integración de mercados y papel del estado en la regulación de la actividad económica.

Uruguay requiere recuperar su capacidad de acción sobre la política comercial para alinearla con los intereses nacionales del país. Recientemente el caso de la TPP y la AP (Alianza del Pacífico) sirven para ilustrar procesos que ocurren a nivel de la economía internacional, que impactan sobre el país y demandan una respuesta que permita compensar efectos negativos y desarrollar nuevas oportunidades. Los caminos de acción posibles son múltiples. Se requiere tener claros los objetivos para en función de los escenarios probables tomar las decisiones correctas. Los objetivos de la inserción internacional de una economía pequeña son simples se vinculan con fortalecer su estructura económica de forma de permitir un crecimiento competitivo, con el desarrollo de la productividad que permita ubicar al país en un senda de crecimiento sostenido. Hoy esto implica incrementar el grado de internacionalización de la economía tanto a través de un mejor acceso al mercado internacional, como por la vía de posibilitar una profundización de la movilidad de los factores de producción. Uruguay ya ha venido desarrollando políticas unilaterales en esta dirección pero no logró contar con un conjunto de acuerdos preferenciales recíprocos que son el complemento necesario para consolidar estas políticas.

Los procesos de integración en mega acuerdos que armonizan, profundizan y amplían un conjunto de acuerdos comerciales preexistentes son una característica de la época. Lo que la literatura denominó la multilateralización del regionalismo. Tanto el TPP como la AP constituyen ejemplos contemporáneos en esta dirección y plantan la posibilidad de iniciar una nueva metodología de acción. A pesar que se trata de un acuerdo de nueva generación que tienen temas de agenda que no avanzaron a nivel multilateral (OMC +) y otras que ni si quiera se han tratado (OMC X), las características plurilaterales del acuerdo requirieron una mayor flexibilidad que los antecedentes bilaterales que lo precedieron. Es decir más que endurecer las reglas se han flexibilizado a los efectos de posibilitar el acuerdo.

Algunas conclusiones

La primera gran conclusión es que Uruguay debería seguir la línea de acercamiento a través de la profundización de acuerdos comerciales preferenciales existentes con los países de la AP (Chile, Perú, Colombia y México). Paralelamente iniciar un proceso de ingreso a la AP. En relación al TPP, lo posible en el corto plazo es seleccionar una lista corta de países (Vietnam, Japón, Malasia, Singapur) con los cuales suscribir acuerdos comerciales preferenciales bilaterales.

La mayoría de países no integrantes del TPP se ve perjudicada por la concreción del mismo, principalmente por la caída de las exportaciones hacia los países integrantes del TPP. Se trata de efectos de desvío de comercio convencionales. Uruguay se encuentra dentro de ellos. De acuerdo con los resultados del modelo de EGC, la finalización del TPP y la AP podría suponer una caída en las exportaciones uruguayas de bienes agrícolas y alimentos de 0,29% en términos reales, y una caída del PBI real del 0,045% anual. La caída de bienestar de Uruguay está asociada a una pérdida de mercado para sus exportaciones, especialmente hacia México, Colombia, Estados Unidos y Japón; y concentrada en productos de exportaciones tradicionales como son los lácteos, carne y alimentos y en algunos productos manufacturados como químicos y autopartes.

Luego se evaluaron las diferentes estrategias alternativas de Uruguay para compensar la exclusión de los procesos de integración en el pacífico (TPP y AP). Ingresar al TPP no solo compensa las pérdidas sino que permite una expansión importante de la economía en relación al escenario base de exclusión. Le sigue en orden de impacto integrarse a la AP y en tercer término tener un acuerdo bilateral con Japón. Es de destacar que estas últimas estrategias (AP y Japón) dan resultados muy cercanos, y el orden de impacto puede cambiar en función del criterio utilizado (comercio, producto o bienestar y período de tiempo).

Las simulaciones realizadas plantean que al año 2040 el producto per cápita en el camino TPP+AP casi duplica el que se alcanzaría quedando afuera de ambos acuerdos (índice 196 con 100 quedando afuera). Es decir a pesar de que el impacto de corto plazo puede ser no muy grande el acumulado en el modelo dinámico (22 años de trayectoria) sí lo es. Utilizar la estrategia AP o Japón reduce el costo de quedarse afuera pero implica un resultado menor en relación a integrarse al TPP (índice 138 para AP y 145 para el bilateral con Japón). Pero cualquiera de los dos constituye un paso en la misma dirección. Los otros escenarios implican resultados agregados reducidos aunque pueden tener distinto desempeño a nivel sectorial, en particular acuerdos bilaterales con Vietnam y Malasia.

En los países del TPP que son complementarios comercialmente de Uruguay se enfrentarán problemas en relación a los países rivales comerciales que tendrán una preferencia comercial de acceso al mercado en la canasta de productos que el país exporta con ventaja. Se verifica que el proteccionismo residual está estrechamente asociado a la canasta de productos exportados que tiene relevancia para Uruguay.

A los efectos de identificar dónde estarán los mayores impactos se combinó la velocidad y el tipo de liberalización del comercio a nivel de productos y mercados. Esto permitió identificar díadas productos-mercados en donde Uruguay puede enfrentar problemas de acceso (por ejemplo en productos pecuarios carne y lácteos) y se requiere una política comercial de “control de daños” para el corto plazo. Esta política puede utilizar los acuerdos preferenciales vigentes con algunos miembros del TPP y la AP (Chile, Perú, Colombia y México con los TLC dentro de la ALADI, Japón y Estados Unidos con el SGP).

(1) Director del Departamento de Negocios Internacionales e Integración de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Católica del Uruguay.

(2) Profesora Adjunta Comercio Internacional, dECON. UdelaR.

(3) Profesor Titular Comercio Internacional, dECON. UdelaR.