Las reglas de juego y el necesario equilibrio de intereses

Requerimientos de adaptación y flexibilización en la OMC y en el Mercosur

Félix Peña (*), Newsletter mensual, Agosto 2009

Félix Peña

Resumen: ¿Son suficientes las válvulas de escape previstas por las reglas de la OMC teniendo en cuenta los efectos producidos por la actual crisis global en particular en los países en desarrollo? Y ¿es realista un Mercosur que no prevea formalmente mecanismos a emplear en situaciones de emergencia, considerando las experiencias acumuladas en el comercio sub-regional en los últimos años?

Son éstas preguntas que merecen atención, en especial teniendo en cuenta las tendencias proteccionistas que se observan en muchos países como consecuencia de la crisis global. Para su respuesta se cuenta ahora, en el caso de la OMC, con un excelente documento técnico que es el Informe del Comercio Mundial – 2009, recientemente publicado. No se conoce nada similar en el caso del Mercosur.

Tanto la flexibilidad ante contingencias como la continua adaptación a nuevas realidades, son exigencias para la eficacia del sistema de reglas de juego originadas en los acuerdos comerciales internacionales. De lo contrario, la dinámica de profundas transformaciones en las realidades de la competencia económica y las recurrentes crisis, tanto globales como regionales, pueden alterar el equilibrio de intereses nacionales que sustenta cada acuerdo y sus reglas.

Las nuevas realidades del poder económico mundial y los efectos que sobre el comercio internacional ha tenido la actual crisis global, son factores que actualizan la importancia de una cuestión relevante tanto en el plano global de la Organización Mundial del Comercio (OMC) como en el regional del Mercosur. Su relevancia se acentúa por ser ambos ámbitos institucionales con marcada incidencia en el desarrollo del comercio exterior argentino. Se trata de la cuestión sobre la relación entre los requerimientos de adaptabilidad y flexibilidad en las reglas del comercio y de la integración económica, con la de las necesarias disciplinas colectivas que aseguren a los distintos protagonistas – países o empresas – un grado suficiente de previsibilidad. Es una cuestión que por su importancia ha sido abordada en este Newsletter en otras oportunidades (ver los correspondientes a los meses de Junio de 2007 y de Agosto de 2008).

En el caso del Mercosur, en particular, es una cuestión fundamental para el necesario clima de inversión productiva en función del mercado ampliado. En efecto, cuánto menor sea el grado de certidumbre sobre las reglas de juego como consecuencia, por ejemplo, de tendencias a flexibilizar “de facto” los compromisos asumidos tan pronto se producen situaciones de emergencia económica, quienes proyectan invertir para ampliar o generar nueva capacidad productiva pueden tener menor inclinación a hacerlo en los mercados de menor peso económico relativo. Prever la continua adaptación a nuevas realidades así como la flexibilidad ante contingencias, es entonces una exigencia para la eficacia de las reglas de juego originadas en los acuerdos comerciales internacionales. También lo es para los métodos de trabajo plasmados en sus respectivas instituciones y procesos de decisión.

De lo contrario, la dinámica de profundas transformaciones y las recurrentes crisis, tanto globales como regionales – como las que se observan en la actualidad -, pueden alterar el equilibrio de intereses nacionales que sustenta cada acuerdo y sus reglas. Es tal equilibrio lo que permite explicar la génesis de los respectivos acuerdos y de sus reglas de juego. En concreto, se puede erosionar entonces el principio de reciprocidad de derechos y obligaciones que está en la base misma de la arquitectura jurídica del Tratado de Asunción (artículo 2°). Es una erosión que puede tener por lo tanto claras implicancias jurídicas y prácticas.

Se ha señalado con razón que el vínculo asociativo entre naciones dispuestas a cooperar en el campo del comercio internacional o a integrar sus economías, se sustenta en una reciprocidad de intereses que permite visualizar ganancias mutuas para todos los participantes. Mantener tal equilibrio en forma dinámica a través del tiempo, es la clave del éxito de esos acuerdos internacionales. Por el contrario, la ruptura de los necesarios equilibrios resulta en una erosión gradual pero persistente de la eficacia y legitimidad social del respectivo ámbito institucional.

Cabe tener en cuenta que el Mercosur presenta actualmente un cuadro de creciente deterioro. La precariedad de sus reglas de juego y los constantes incumplimientos son factores que han contribuido a ello. Nadie lo ha reflejado en forma más clara que José Mujica, el candidato a Presidente del Frente Amplio en el Uruguay. Concretamente señaló que “el Mercosur anda rengo y a la miseria”. No es una opinión aislada. Ni todo el mundo la expresa con tanta franqueza.

El hecho que la reciente Cumbre de Asunción y en especial la reunión del Consejo del Mercado Común no concluyera con resultados significativos – especialmente en relación al perfeccionamiento de la unión aduanera – (ver la información sobre las decisiones aprobadas en www.mercosur.int), incentiva a reflexionar sobre el futuro de la integración regional en particular a la luz de las nuevas realidades internacionales.

Por cierto que no todo es negativo en la experiencia acumulada por el Mercosur. Tanto en el plano político como en el económico hay resultados concretos que ni los países ni sus empresas querrían perder. Pero a pesar de ello suele predominar una sensación de frustración. Quizás sea la contrapartida de la tendencia a relatos generadores de fuertes expectativas. El exceso de diplomacia mediática y de efectos especiales, puede conducir más temprano que tarde a la sensación de fracaso, tan pronto se compara lo prometido con lo producido.

Retomando la expresión de Mujica, es posible sostener que la nueva realidad internacional no deja lugar alguno para desaprovechar oportunidades y, en ese sentido, el Mercosur -como ámbito de trabajo conjunto de países y empresas de la región- no puede permitirse seguir “rengo y a la miseria”. Tal como fuera señalado en este Newsletter del pasado mes de julio, para superar tal condición puede ser útil entonces conocer las propuestas que tengan para formular quienes hoy participan activamente en el intercambio comercial y en las inversiones productivas que se concretan en su ámbito, muchas veces gracias a los compromisos que los países ya han asumido.

La de la opinión de los empresarios sobre la integración regional en el nuevo escenario internacional, fue precisamente una de las cuestiones abordadas en el reciente II Coloquio Industrial de Córdoba los días 27 y 28 de julio pasado, que tuvo como tema central el de “Qué modelo industrial necesitamos para la Argentina de los próximos años” (ver toda la información sobre el Coloquio y las respectivas presentaciones aquí).

Cabe tener presente, además, que el mencionado proceso de deterioro también puede llegar a ocurrir en el caso de la OMC. Por más que hoy parezca lejana, subestimar tal posibilidad sería muy riesgoso. De allí la importancia de asegurar el éxito de la próxima Conferencia Ministerial a realizarse en Ginebra a finales de noviembre, así como la de avanzar en la conclusión de la Rueda Doha. La próxima reunión ministerial informal a realizarse los días 3 y 4 de septiembre en Nueva Delhi, a la que han sido invitados unos 36 países miembros de la OMC, así como la Cumbre del Grupo de los 20 que tendrá lugar en Pittsburg, Pennsylvania los días 24 y 25 de septiembre (ver sitio), permitirán apreciar si existe suficiente voluntad política para superar todos los obstáculos que aún existen a fin de lograr el objetivo anunciado en ocasión de la pasada Cumbre del G8 de L’Aquila, los días 8 al 10 de julio pasado, en el sentido de concluir en el 2010 una Rueda Doha ambiciosa y equilibrada.

En el sistema de la OMC, la mencionada tensión dialéctica entre realidades y reglas de juego se manifiesta especialmente en dos situaciones: Una es la de las transformaciones resultantes del desplazamiento del poder económico relativo entre los países miembros de un acuerdo comercial, que a veces suelen tardar años en tornarse evidentes, pero cuando lo hacen alteran los mapas tanto de la competencia económica internacional como de las negociaciones comerciales. Es lo que está ocurriendo hoy en el plano global con el evidente resurgimiento de China e India como protagonistas relevantes del comercio internacional, condición adquirida también por otras economías emergentes. Lo concreto es que las reglas y los métodos de trabajo de la OMC fueron diseñados para un mundo que está desapareciendo vertiginosamente. Lo mismo puede constatarse en el caso del Mercosur, dado los cambios que en la región y en el mundo se han producido desde que fuera creado (ver al respecto este Newsletter del mes octubre de 2008).

La otra situación se presenta en períodos de crisis económica, sea ella internacional o interna. En tales períodos, uno o más países miembros de un acuerdo comercial necesitan adoptar medidas defensivas para proteger sus intereses, las que eventualmente pueden entrar en colisión con las reglas de juego vigentes.

La insuficiencia de válvulas de escape en el respectivo acuerdo –tal el caso de la OMC– o su inexistencia –tal el caso del Mercosur (ellas sólo están previstas al nivel bilateral entre la Argentina y el Brasil, con el denominado mecanismo de adaptación competitiva - MAC, que sigue sin entrar en vigencia) – pueden conducir entonces a situaciones de abierta contradicción entre las medidas de emergencia que se adoptan y los compromisos internacionales asumidos. Incluso en tales situaciones, si fueran numerosas las medidas de emergencia que se utilizan por parte de países miembros, es probable que los mecanismos de solución de controversia puedan llegar a ser ineficaces.

De allí que sea acertada la selección del tema central del reciente informe de la OMC sobre el comercio mundial (ver la referencia en la Sección Lecturas Recomendadas. En su presentación, Pascal Lamy, el Director General de la OMC, señaló: “La elección del tema de este año para el Informe sobre el Comercio Mundial es sumamente pertinente si se considera el desafío de asegurar que los circuitos del comercio sigan abiertos a pesar de la adversidad económica. Para la eficacia y la estabilidad de los acuerdos comerciales es fundamental la adopción de medidas especiales bien equilibradas, destinadas principalmente a hacer frente a una diversidad de situaciones de mercado imprevistas. El Informe estudia esta proposición desde varios ángulos”.

Concretamente el informe aborda la cuestión de la necesaria flexibilidad de las reglas pactadas como “medidas especiales” (las salvaguardias, las medidas anti-dumping y compensatorias, la renegociación de los compromisos arancelarios, el aumento de los aranceles hasta sus niveles máximos legales -las consolidaciones- y la utilización de impuestos a la exportación) a fin de contemplar distintas contingencias originadas en la evolución de la economía internacional.

El informe deja al lector con ganas de más. Hay preguntas que convendría abordar en el proceso preparatorio de la próxima Conferencia Ministerial del mes de noviembre. Una que merece atención especial, considerando las tendencias proteccionistas que se observan, es la siguiente: ¿son suficientes las válvulas de escape previstas por las reglas de la OMC teniendo en cuenta los efectos de la actual crisis global en particular en los países en desarrollo? El informe tampoco aborda la cuestión de otras medidas especiales que puedan requerirse para facilitar estrategias de inserción competitiva en los mercados internacionales de países en desarrollo (tales como las sugeridas por Dani Rodrik en su libro “One Economics Many Recipes”, Princeton University Press, Princeton and Oxford 2007). Y, por cierto, queda fuera del objetivo del informe la cuestión de la adaptación del propio sistema de la OMC a las nuevas realidades globales, especialmente considerando los cambios en el poder relativo entre los principales protagonistas del comercio mundial.

Para preservar el equilibrio de intereses nacionales que sustenta a las reglas de juego del comercio internacional, se requiere entonces adaptarlas a las nuevas realidades y dotarlas de mayor flexibilidad frente a contingencias. La OMC cuenta ahora con un primer diagnóstico técnico al menos respecto de la cuestión de la flexibilidad. Además tiene previsto un foro en el cuál los países podrán debatir cómo abordar tales planos de acción. Es la ya mencionada Conferencia Ministerial a realizarse en Ginebra a fines de noviembre. Nada similar se observa en el horizonte del Mercosur. Sin embargo, un debate en profundidad sobre la adaptación y flexibilidad de sus reglas de juego, que no quede limitado a los gobiernos, parecería ser indispensable si se quiere rescatar un proyecto de integración que sigue teniendo un profundo sentido estratégico.

Lecturas recomendadas de publicaciones recientes:

- Braun, María; Straw, Cecilia (compiladoras), “Opinión Pública. Una mirada desde América Latina”, Emecé, Buenos Aires 2009.

- Cantera Carlomagno, Marcos, “Las venas tapadas de América Latina”, Linardi y Risso (tercera edición), Montevideo 2008.

- Centro de Economía Internacional, “Revista del CEI – Comercio Exterior e Integración”, CEI- MRECIC, Buenos Aires, Abril 2009 – Número 14.

- CEPAL, “Estudio económico de América Latina y el Caribe, 2008-2009”, Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile 2009, en www.eclac.org.

- Fingleton, Eamonn, “In the Jaws of the Dragon. America’s Fate in the Coming Era of China Dominance”, Thomas Dunne Books, StMartin’s Griffin – New York 2008.

- Frost, Ellen L., “Asia’s New Regionalism”, Lynne Rienner Publishers, Boulder London 2008.

- Grant, Charles, “Is Europe doomed to fails as a power?” (with a response by Robert Cooper), Centre for European Reform, Essays, London, July 2009, www.cer.org.uk.

- INTAL, “Integración & Comercio”, Nº 29, Año 13, Enero-Junio 2009, en www.iadb.org/intal.

- Oropeza García, Arturo (coordinador), “China-Latinoamérica. Una visión sobre el nuevo papel de China en la región”, UNAM, México 2008.

- Ott, Andrea; Vos, Ellen (editors), “Fifty Years of European Integration: Foundations and Perspectivas”, T.M.C.Asser Press, The Hague 2009.

- Pinot de Villechenon, Florence (direction), “L’Argentine, Terre d’Investissement?, CELARE, Horizons Amériques Latines, L’Harmattan, Paris 2008.

- Siebert, Horst, “Rules for the Global Economy”, Princeton University Press, Princeton and Oxford 2009.

- World Trade Organization (WTO), “World Trade Report 2009 – Trade Policy Commitments and Contingency Measures”, WTO, Geneva 2009, www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report09_e.pdf (hay versión en español).

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank, y del Módulo Jean Monnet y del Núcleo Interdisciplinario de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF). Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.