La ley de promoción de las exportaciones sigue más vigente que nunca

La Nación, Suplemento de Comercio Exterior, 29 de diciembre de 2016

Por Alejandro Vicchi

Sólo seis días habían pasado desde que la democracia se había reinstaurado en la Argentina cuando el presidente Raúl Alfonsín envió al Congreso el proyecto de lo que fue la ley 23.101, la "ley madre" del régimen de promoción de exportaciones vigente hasta nuestros días. Esta semana se cumplen 33 años de ese hecho histórico, y pese a todos los cambios que hubo en la estructura del comercio, en la forma de hacer negocios y en la tecnología, la norma mantiene su validez y se habla de actualizarla o complementarla más que de reemplazarla.

Efectivamente, en líneas generales, las instituciones representativas reivindican esa norma y más que proponer un régimen diferente reclaman que el actual recupere la plena vigencia -ya que hay mecanismos que no están operativos- o eventualmente que se adapte o que se complemente con otras medidas.

La Federación de Cámaras de Comercio Exterior de la República Argentina (Fecacera), que agrupa a 17 entidades de 13 provincias, así como la Cámara Argentina de Comercio (CAC), están entre las instituciones consideran que que la ley no ha perdido vigencia y merece ser reflotada.

El presidente de Fecacera, Jorge Sobrero, afirma que "la debida reglamentación de esta ley contribuiría sobremanera a mejorar la promoción de las exportaciones argentinas". En tanto, Víctor Dosoretz, tesorero de la CAC y representante ante la International Chamber of Commerce (ICC), coincide en que debería primero reglamentarse y luego adaptarse: "No siempre se necesita una nueva legislación, sino que muchas veces basta con que se aplique la normativa existente", comenta Dosoretz.

Por su parte, Elvio Baldinelli, director del Instituto para el Desarrollo de Consorcios de Exportación de la Fundación ICBC, considera que "la ley en su actual redacción refleja las necesidades de las exportaciones argentinas, motivo por el cual no debiera modificarse".

La conclusión inevitable es que aquel proyecto fue una iniciativa muy completa, bien pensada y moderna, e incluso visionaria, dado que ya en 1983 hablaba de exportación de servicios y tecnología, temas que recién cobraron fuerza en la agenda pública veinte años más tarde con el súbito despegue de las ventas al exterior de software, call centers y productos audiovisuales argentinos.

Hace pocos días se realizó en la residencia presidencial de Olivos una reunión del presidente Macri con parte del gabinete con el objetivo de definir la estrategia de inserción internacional del país de largo plazo. Pero las únicas medidas concretas que trascendieron fueron la reestructuración de la Cancillería y el refuerzo del personal de las embajadas ubicadas en economías emergentes.

Aún así, está claro, el tema es movilizador para el nuevo gobierno: además de la eliminación de derechos de exportación o el lanzamiento de una nueva Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional, la aceleración o apertura de negociaciones comerciales ocupa un lugar destacado en la agenda cada vez que Mauricio Macri se encuentra con otro jefe de Estado.

Cabe preguntarse entonces si la vocación internacionalista de la nueva administración se plasmará en algún proyecto de ley de promoción de exportaciones que complete el paquete de normas compuesto por la ley de apoyo a las pyme, la de asociación público-privada y la de emprendedorismo.

Las ventajas de una ley

Es cierto que no es imprescindible promulgar una ley para cada política que se quiere impulsar. En la Argentina funcionan desde hace más de una década un conjunto de programas de promoción de exportaciones que no están basados en ninguna ley, como la organización de pabellones en ferias internacionales, el programa ProArgentina, el fomento de grupos exportadores, etcétera.

Pero encuadrar la estrategia de internacionalización en una ley, sin embargo, tiene varias ventajas. Por un lado, ofrece mayor certidumbre al empresariado sobre la estabilidad de las reglas de juego. Pero sobre todo, al abrir un debate público se puede enriquecer el proyecto con distintas miradas, a la vez que se construye un consenso con los distintos sectores políticos que hace más probable la continuidad de las medidas en el tiempo. Basta con ver la ley 25.300 de apoyo a las pyme, enviada al Congreso por el presidente De la Rúa y llevada a la práctica en su plenitud durante los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner.

El régimen de promoción del sector de software y servicios informáticos -una iniciativa del sector privado introducida por el diputado justicialista Alberto Briozzo- fue puesto en vigencia por la anterior presidenta y es continuado con entusiasmo por la administración actual. Del mismo modo, y como dice Sobrero, "la promoción del comercio exterior sólo es válida en la medida que se convierta en una política de estado trascendiendo a los gobiernos de turno".

Curiosamente, uno de los impulsores más decididos de una revisión profunda de la ley 23.101 es su propio "padre", el secretario de Comercio Interior, Exterior y Turismo del primer gobierno de la recuperación democrática, Ricardo Campero, quien en 2013 trabajó con el bloque de diputados radicales en el proyecto de un nuevo régimen que incorporó como beneficiarios a los exportadores de bienes culturales, científicos y tecnológicos, además de retomar la promoción para las exportaciones industriales y de las economías regionales.

Distintas expectativas

En las entidades del sector, sin embargo, las expectativas son más moderadas, quizá como consecuencia de muchos años de desilusiones.

Así, Dosoretz advierte que "en la Argentina tenemos una larga tradición de impulsar múltiples normas que "se acatan pero no se cumplen. Es hora de que nos centremos en cumplir la legislación en vigencia -empezando por la Constitución Nacional- y no generemos nuevas leyes si estas no son necesarias".

Algunos mecanismos vigentes se frustran por fallas burocráticas; como dice Enrique Mantilla, presidente de la Cámara de Exportadores (CERA): "No basta tener incentivos, también es clave verificar si la administración tributaria está organizada para fortalecer la competitividad. O sea, si los incentivos se pagan en tiempo y forma".

En lograr la vigencia efectiva de los beneficios es precisamente donde, por el momento, ha concentrado sus esfuerzos el subsecretario de Comercio Exterior del ministerio de Producción, Shunko Rojas, quien administra once regímenes de promoción vigentes. Por ejemplo, para usar el régimen de Admisión Temporaria las solicitudes de tipificación se demoraban dos años, y a partir de la nueva gestión se responden en 60 a 90 días, dándole además la posibilidad a la empresa de importar los insumos mientras se tramita el expediente.

Además, para todos los trámites en general se está instrumentando el expediente digital que permite gestionarlos a distancia, lo que acerca el beneficio a todas las provincias sin necesidad de gestores.

Otros actores reclaman la aplicación completa de la ley vigente, ya que hay mecanismos que fueron derogados por decreto.

Baldinelli pide por el regreso del reintegro adicional que, en el marco de aquella ley, se le ofrecía a los grupos asociativos y a las compañías de comercialización (trading), al que considera "un excelente mecanismo, motivo por el cual debería prorrogarse su vigencia, reinstaurándose sin modificaciones". Mientras que para Sobrero "es fundamental que entidades como las cámaras de comercio exterior puedan disponer de un fondo de aporte obligatorio (como el previsto en la ley 23.101). Son esas cámaras las que están en el lugar y que cuentan con el know how para asistir a las empresas en su territorio. Ya no existe, y menos en nuestro país con una extensión territorial importante, un Estado omnipresente que se ocupe de todo. Necesita de aliados, y los mejor preparados son las cámaras de comercio exterior".

Más allá de lograr una ejecución eficiente de los mecanismos que hay, los cambios en el escenario internacional fuerzan algunos ajustes.

Mantilla advierte que cuando se sancionó aquella ley no existía la Organización Mundial del Comercio (OMC) que aprobó el Acuerdo de Subvenciones y Medidas Compensatorias (ley 24.425), que deja "fuera de juego" algunas de las medidas que contenía la 23.101.

Algo similar ocurre con mecanismos que facilitan la introducción de insumos importados sin pagar aranceles, como la Zona Franca, Admisión Temporaria y Drawback, que ahora se ven condicionados por lo que se decide en el Mercosur.

Otros alcances

Algunos datos sobre esta regulación de avanzada

A nivel nacional

La ley 23.101 fue enviada al Congreso Nacional el 16 de diciembre de 1983, y sancionada el 28 de septiembre de 1984

En las provincias

Cinco provincias tienen sus propias leyes de promoción de exportaciones, sancionadas entre 1992 y 2008: Buenos Aires, Chubut, Mendoza, Río Negro y San Juan. Salvo Mendoza (centrada en subvenciones), las demás contemplan la devolución de impuestos provinciales al exportador y fondos permanentes para acciones de fomento

Reintegros a las exportaciones

Los reintegros a las exportaciones no se consideran subsidios, sino la devolución de impuestos que se pagaron durante el proceso productivo, por lo que están permitidos por la OMC. Las alícuotas fueron reducidas a la mitad en 2001 en forma generalizada y nunca restablecidas al nivel original ni actualizadas en base al análisis de la cadena de valor

Subvenciones

La OMC permite las subvenciones para que pequeñas empresas puedan acceder al mercado externo siempre que no se reduzca directamente el precio del bien o servicio exportado