La integración debe ser tejida por la sociedad en su conjunto

Revista Informe Industrial, Año XXXII, N° 220, Septiembre 2009

El doctor Félix Peña, ex subsecretario de Comercio Exterior, dirige en la actualidad el Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank y el Núcleo Interdisciplinario de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero e integra el Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). En diálogo con Informe Industrial, sostiene la necesidad de fortalecer los espacios institucionales de la región –Mercosur, ALADI, Unasur– al tiempo que demanda una estrategia-país cuyas vertientes esenciales son calidad institucional, coordinación de esfuerzos a escala regional y estrategias ofensivas de las empresas con vocación de participación activa en los mercados internacionales.

–¿Continúa firme el camino hacia la integración regional?

– Desde hace ya 50 años, cuando fue creada la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), el tema está instalado y sin embargo, quizás dentro de quince años seguiremos preguntándonos por la integración regional. Raul Prebisch fue el pionero de la idea integracionista que el presidente Frondizi luego impulsó en el plano político. Desde entonces ha transcurrido mucho tiempo. Hubo progresos e importantes resultados para buena parte del comercio entre nuestros países. Particularmente el de sus manufacturas con arancel cero o con márgenes de preferencias resultantes de esos acuerdos de integración. No obstante, también hubo fracasos; y sobre todo, una grandistancia entre las expectativas generales y los resultados obtenidos.

–¿Cómo sigue la película?

–Yo creo que va a seguir siendo así. Continuaremos impulsando la idea de la integración sudamericana en tanto se irán labrando losacuerdos tipo y el Mercosur se desarrollará aún más. Mientras tanto subsistirá cierta sensación de que estamos por detrás de lo que en principio esperábamos lograr. Es más, es posible validar este pronóstico aduciendo diversas razones.

–¿Cuáles?

–La primera surge de la historia -de la historia larga, que es la que importa- dado que lo contrario a la integración entre países que comparten un espacio geográfico común es la fragmentación y, peor aún, la eventualidad de un conflicto con gravísimas consecuencias, tal como ocurrió en Europa, en el que la falta de acuerdos ocasionó millones de muertos. Esa razón, por sí misma, explica la enorme trascendencia de la integración en curso, la importancia de que nuestros líderes políticos prefieran seguir apostando a este camino. Más aún teniendo en cuenta que la no integración implica puja descontrolada, más demanda de gasto militar, mayor presión para competir con el otro en términos de desarrollo nuclear... Es lo queocurre a diario en otras regiones (India, Pakistán, Irán, Corea del Norte) y por eso creo que fue determinante el genio político del presidente Raúl Alfonsín cuando, una vez resueltos los problemas originados por la explotación de la cuenca común con Brasil y Paraguay mediante el acuerdo tripartito firmado en octubre de 1979, entendió que ya no había razón para pelearnos. En consecuencia, junto con el presidente Sarney (aunque antes había comenzado a conversar con Tancredo Neves) dio los pasos necesarios para abrir un nuevo capítulo de la relación con Brasil y hoy a nadie se le ocurriría pensar que nuestros países podrían entrar en una competencia más que costosa para ver quien tiene más tanques, más barcos, más armas nucleares. Y esono es una cosa banal sino algo muy importante: es el logro de la integración.

–Pero el tiempo pasó, ¿qué sucede hoy?

–En América del Sur se escuchan ruidos de fractura, de intereses divergentes, de conflictos y demás -no es algoteórico- por lo que creo que la realidad imperante nos exige redoblar esfuerzos en aras de la integración. Y claro, por muchos motivos vamos a seguir experimentando la sensación de que lo que se logra en virtud a los compromisos asumidos es menos de loque se podría lograr. Ocurre que existe cierta tendencia a practicar, y no sólo en nuestros países, lo que suele llamarse “diplomacia mediática” o de efectos especiales. Es decir, firmar acuerdos para que al otro día los diarios muestren en primera plana algo que se califica como “histórico” aunque luego de un tiempo ya nadie sabe qué se firmó, si tal tratado fue ratificado o si sigue teniendo vigencia. Es una tendencia acentuada por el impacto de la comunicación directa que proponenlos grandes medios o alimentada por cuestiones electorales. Pero también creo que muchas veces tales acuerdos no reflejan cabalmente lo que en verdad desean los protagonistas reales del comercio -las empresas- y en gran medida ello se debe a que nosiempre los empresarios tienen claro cuáles son sus intereses ofensivos, qué quieren conseguir en los otros mercados.

–Vale decir, entonces, que “la culpa” es de los medios y las empresas...

–Lo que en realidad quiero apuntar es que da la impresión de que a veces, más que atender sus propias posibilidades de desarrollo en mercados externos, las empresas tienen más claro qué es lo que quieren impedir, en términos de apertura de mercados, a sus competidores regionales. O sea que predominan los intereses defensivos. Y esto no es solo cuestión de ahora; ya lo observamos a través de la historia de la ALALC, la ALADI y del propio Mercosur, donde lo más fuerte de las negociaciones generalmente reside en la discusión de las listas de excepción. Se negocian sensibilidades, se trata de exceptuar “mi” producto o “mi” sector de aquello que se pacta.

–¿Y cómo salimos de esta situación?

–Digamos que sin perjuicio de la necesaria acción de liderazgo gubernamental, quedaun amplio margen para impulsar iniciativas que surjan de los respectivos sectores empresarios. Son iniciativas que tendrían que perseguir como objetivo, por ejemplo, un diagnóstico sobre el aprovechamiento del stock de instituciones, experiencias ycompromisos acumulados a través de los años - especialmente en términos de acceso preferencial a los respectivos mercados-, así como de los mecanismos de pago y de financiamiento (tanto del comercio como las inversiones productivas y de infraestructura física) y también propuestas constructivas sobre cómo evolucionar hacia metas conjuntas que combinen realismo con ambición.

–Pero convengamos en que es notoria la debilidad de los mecanismos de consulta, participación yresolución de controversias

–Voy a eso enseguida; pero sobre todo, hay debilidad en los procesos de producción de reglas de juego. Siempre me gusta hacer la analogía entre esos procesos (en el Mercosur, o mismo en la OMC) con la fabricación de salchichas: las reglas de juego van a ser de buena o mala calidad de acuerdo a los insumos que les incorporemos. Ahora bien, ¿de qué depende usar buenos insumos? Por un lado, de quien interpreta ese interés nacional representando el bien público: el gobernante. Después están los Congresos, que son los que aprueban o ratifican lo que se firma. Y sobre todo, están las instituciones empresariales y sindicales, que son las que deberían poner de manifiesto “esto me interesa conseguir, esto es lo que me interesa impedir”...

–De ahí que se refiera a las empresas argentinas sosteniendo que aún carecen de un más claro interés estratégico ofensivo...

–No me refiero, en particular, sólo a las empresas argentinas. Lo que sí quiero puntualizar es que cuando un acuerdo de integración no termina de cuajar con la realidad, es porque en el momento de su gestación faltó la activa participación de quienes debieran ser protagonistas de la decisión que les incumbe en forma directa -los empresarios- y que muchas veces esa ausencia se debe a que por distintos motivos no tienen elaborada su propia estrategia para el mediano y largo plazo. Si yo soy gobernante y usted empresario, y usted está apremiado por la coyuntura mientras yo estoy negociando un acuerdo que va a tener efecto en el comercio recién dentro de cinco o diez años, ¿cabe decir “en la medida que no me invadan con productos en mi sector, yo me lavo las manos”?.. Si usted tiene una estrategia ofensiva, si en verdad quiere conquistar el mercado de Brasil (o de Chile o de Venezuela) y sabe cómo hacerlo –por que está trabajando para eso- seguramente va a demandarle al gobierno reglas de juego funcionales. Pues bien, eso es lo que hoy está cambiando en América del Sur.

–En ese sentido, ¿hay diferencias de comportamiento empresarial entre Brasil y nuestro país?

–Hay evidencia empírica de que existe un mayor número de empresas brasileñas (incluso pequeñas y medianas), con intereses ofensivos. Esto es, con estrategias para tener una presencia estable, de largo plazo, en mercados externos. Es otra de nuestras asignaturas pendientes. Creo que necesitamos generar el clima propicio para que haya más empresas que puedan trazar planes de mediano y largo plazo. Y acá voy al tema de fondo con respecto a la pregunta original: Todo proceso de integración, en el que prima el consenso fundado en la voluntad de cada miembro por alcanzar esa meta común (nadie obliga al otro), se traduce no sólo en más comercio sino también en más inversiones productivas. Pero la condición básica de que a un lado y otro sus reglas de juego sean percibidas por los empresarios como suficientemente alentadoras, reside en el interés que despierta la conveniencia de arriesgar capital en función del mercado ampliado que se propone. No pocas veces escuché decir que los acuerdos de integración serían más sólidos, más atractivos, si quienes lo negocian y los firman contestaran positivamente la pregunta “¿meterías tu plata para producir algo en función del mercado que estás abriendo? En ese sentido, agregaría que son muchas más las empresas que estarían en condiciones de tener una posición agresiva (en el buen sentido del término) frente a los desafíos del comercio internacional, y no necesariamente mediante la concreción de nuevas inversiones sino manteniendo una presencia sostenida en los mercados del mundo.

–¿Qué falta para lograrlo?

–La Confederación Nacional de la Industria de Brasil elaboró un informe sobre los intereses del sector manufacturero en América del Sur. Cotejó la información país por país, detallando por partida arancelaria la posición en que se encuentran sus productos en laregión, y para ello distinguió entre intereses consolidados, amenazados y potenciales. Tan exhaustivo relevamiento les permite trazar una hoja de ruta a sus empresas, elaborar estrategias para conquistar nuevos mercados o para afirmar su presenciaen los ya ganados. Es un trabajo que no contamos de nuestro lado. Necesitamos tener este tipo de fotografía, la de nuestros intereses en los mercados sudamericanos, pues es esencial para la proyección externa de nuestra capacidad para producir bienes y prestar servicios. Luego habrá que hacer un mapeo de nuestras posibilidades - de lo que hoy tenemos y lo que tienen los otros- en la inteligencia de que los demás países están en constante evolución y movimiento.

–Todo cambia

–Así es; y por caso, no puedo trabajar sin un mapeo de las posibilidades que me ofrece Venezuela, comenzar a invertir en función de esas posibilidades y no preocuparme de seguir la información, teniendo la necesaria inteligencia competitiva como para saber si esas posibilidades se mantendrán intactas dentro de dos o tres años, cuando mi producto salga de fábrica rumbo a ese mercado. Es allí donde aún estamos pendientes de una evolución mayor por parte del sector empresario argentino. Si uno escucha con atención a nuestros empresarios, es lógico esgrimir razones por las que eso no se da. Pero si eso no se da, será difícil que podamos sacar provecho de los acuerdos de integración.

–¿Cuáles son, a su entender, los principales factores que conspiran contra este requisito?

–Hay varios; y uno de ellos, sino el principal, es la precariedad de las reglas. Así como un empresario no arriesga su inversión al advertir que un gobierno podría modificar las reglas que sustentan su negocio, Diego Maradona tampoco prepararía a nuestro seleccionado de fútbol si no tuviera la certeza de que en la final no le cambiarán a último momento el reglamento. En el comercio exterior pasa exactamente lo mismo. Por eso hay que resolver estos temas de antemano, colocándose en el lugar de quien decide invertir cinco, diez o quince millones de dólares para producir con destino a los mercados del mundo.

Yo no he sido empresario pero aprendí mucho de ellos escuchando sus argumentos al dar marcha atrás a un proyecto o cuando dicen “sí, lo hice y gané”. En el caso de Brasil, me da la impresión que a favor de ellos juega algo que también deberíamos computar a la hora de trazar nuestra estrategia de integración; es el hecho de que Brasil es y se siente más grande en términos de inversión en el mercado. Es lo mismo que ocurre entre los Estados Unidos y Canadá.

Desde que se creó la ALALC en 1960, la relación del poder económico entre la Argentina y Brasil ha cambiadoy mucho. ¿Acaso eso significa que nosotros no tengamos capacidad para competir con el socio mayor del Mercosur?... No, de ninguna manera. ¡Claro que la tenemos! Pero induce a sostener la necesidad de basar nuestra estrategia teniendo en cuenta esa realidad, por lo cual tenemos que hacer algo. Quizás la mejor lección de los 50 años de nuestra integración es que debemos valorar la integración como la resultante de tejer. Como se teje un tapiz en un telar en nuestro norte; la integración se tejede esa manera. Las mujeres que tejen bien saben que no hay nada peor que venga un chico y tire del hilo hasta deshacer todo lo que se ha tejido.

Reportaje de Luis Sznaiberg