La Argentina y las negociaciones agrícolas

Jorge Iturriza, Voces en el Fénix, septiembre 2013

El comienzo del presente siglo encuentra al mundo en general y al sector agrícola en particular afectados por cambios significativos. Iniciada en noviembre de 2001, la Ronda de Negociaciones multilaterales de Doha, con sus promesas de liberalización del comercio agrícola, no finalizó todavía y su futuro es incierto. Emergieron vigorosamente países con muy altos niveles de consumo y crecimiento, especialmente China y luego India, algunos del sudeste asiático, de África y Latinoamérica. La crisis financiera se originó en la liberalidad del crédito hipotecario de los mercados más desarrollados. La innovación y el cambio tecnológico continuaron a ritmo vertiginoso. Y subsiste un mundo marcadamente desigual con el contraste entre hambre y sobreabundancia. Estos son los aspectos sobresalientes que enmarcan el análisis de las perspectivas del sector agrícola argentino en una proyección de su inserción en el mercado internacional.

La Ronda multilateral de negociaciones comerciales denominada del Desarrollo o de Doha se planteó como objetivos profundizar la liberalización del comercio en general y lograr equidad y reglas de mercado para el comercio agrícola. Para este sector, específicamente se propuso mejorar sustancialmente el acceso a los mercados; especialmente mediante la reducción de los aranceles de importación; reducir y acordar la eliminación de los subsidios a las exportaciones y reducir sustancialmente los subsidios a la producción y de sostén de precios, en el marco de un trato más beneficioso a otorgarse a los países en desarrollo.

La Ronda no concluyó satisfactoriamente debido a resistencias de los países desarrollados respecto de la reducción de los subsidios y a la percepción de algunos países en desarrollo de que el sacrificio que se les pedía en el campo industrial no era compensado suficientemente en el agrícola.

La demanda por alimentos y la crisis financiera

Salvo contadas excepciones fue una constante a lo largo del siglo XX la permanente pérdida de precio relativo de los alimentos respecto de las manufacturas de origen industrial. Esta tendencia que se presumía inamovible se vio paulatinamente modificada por la emergencia de países con economías de tamaño significativo y que desarrollaron políticas de crecimiento exitosas, haciendo su irrupción como interlocutores necesarios de la economía internacional: en primer lugar China y luego India, Indonesia, Corea, otros países asiáticos y algunos africanos y latinoamericanos. Esto es la consecuencia necesaria del aumento de la demanda por alimentos. La incorporación de tantos habitantes al mundo del consumo en cantidad, diversidad y calidad, dio lugar a una espiral ascendente de los precios de los productos primarios.

La crisis que partiera de las hipotecas de baja seguridad generó migración de capitales (especulativos o de inversionistas en cartera), marcado descenso de tasas de interés y fuerte caída en los niveles de empleo, con sus consiguientes y realimentados costos fiscales, impactando en un reforzamiento de políticas proteccionistas y en la migración de capitales hacia aquellos sectores del mundo económico que prometían mayor rentabilidad relativa, como era el caso de las commodities agrícolas y de su bien de capital básico: la tierra. El retroceso de precios demostró ser momentáneo. Al inicio de 2010 ya eran claras las tendencias de la recuperación, así como que los movimientos de capitales no productivos dejaron de presionar sobre el valor de la tierra atenuándose los cambios abruptos de su precio.

Cuestiones esperables

La Ronda Doha se encuentra paralizada. Al momento de suspenderse la negociación, las divergencias en los distintos temas eran importantes. No obstante, eran tanto o más relevantes los acuerdos trabajosamente alcanzados: la eliminación de subsidios a la exportación; un mayor disciplinamiento de formas equivalentes a dichos subsidios; las reducciones arancelarias y de los subsidios internos. Estos fueron los elementos positivos acordados que ante una eventual continuación de la Ronda deberán evaluarse a la luz de la afectación de los sectores industriales y de los temas pendientes de la agenda agrícola, como las excepciones a dichas reglas y los compromisos en materia de propiedad intelectual y cuestiones medioambientales.

El retorno de China al sendero de crecimiento, la afirmación de la demanda de India y otros países emergentes, permiten sostener firmes expectativas en el mantenimiento de niveles crecientes de demanda global por alimentos y, consecuentemente, una tendencia de largo plazo de aseguramiento de buenos precios para nuestra oferta exportable primaria.

Sin embargo, no resulta el único elemento que se avizora positivamente. También la diversificación del consumo jugará un papel significativo en la constitución del conjunto de posibilidades que se presentan a nuestra inserción internacional en el mundo alimentario. Algunas estimaciones indican que en los próximos veinte años se duplicaría la clase media mundial. Esto implicará necesariamente consumo diversificado, bienes más sofisticados y de mayor valor agregado.

Negociaciones globales y regionales

La apertura de mercados y las condiciones en que se realiza el comercio no dependen solamente de la negociación multilateral. Como tendencia previa y, más aún, como respuesta a los interrogantes planteados por la resolución de Doha, se han multiplicado las negociaciones comerciales regionales y bilaterales.

De hecho, el entretejido de acuerdos que se va formando integra mayores áreas de libre comercio. Así, por ejemplo, en el caso de Sudamérica, excluidas Guyana y Surinam, ese entramado de acuerdos concretará en 2018 una Zona de Libre Comercio completa, con la exclusión puntual de algunos productos, naturalmente, agrícolas. La Argentina, por sí o por Mercosur, ha suscrito tales acuerdos. En varios de esos acuerdos, que no es el caso del Mercosur, se profundizaron compromisos de propiedad intelectual y de “preocupaciones no comerciales”, lo que puede haber desincentivado a los países desarrollados respecto de las negociaciones multilaterales, ya que están satisfaciendo esos requerimientos por la vía bilateral y, a la vez, manteniendo la exclusión de sus productos sensibles y el instrumental de subsidios.

El comercio internacional cuenta además con otras disciplinas que le dan marco, como es el caso de las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSyF) que cuidan de la salud humana, animal y vegetal, así como el de los Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) referidos a cuestiones de calidad, identidad y presentación de los alimentos. Aunque habitualmente se hace referencia a la consistencia de las normas nacionales con el Acuerdo sobre MSyF o sobre OTC, suelen utilizarse sus instrumentos como obstáculos para limitar el comercio.

Las nuevas restricciones

Si bien han sido destacadas en las anotaciones sobre la ronda multilateral, cabe volver sobre la preocupación que existe por la creciente presión ejercida para introducir nuevas limitaciones al comercio de bienes, especialmente de alimentos. Entre ellas merecen destacarse las medioambientales y las que se generan en los negocios enteramente privados.

Ciertamente que no se trata de ignorarlas, especialmente a las primeras. Muy por el contrario, dadas las condiciones de degradación en que se está configurando el cambio climático, resulta necesario prestarles la mayor atención. Sin embargo, conviene alertar sobre que en esa necesaria y conveniente atención no se deberían generar barreras injustificadas al comercio, las que, en caso de establecerse, afectarían primeramente a nuestras exportaciones.

Europa devastó sus recursos naturales, entre ellos las capacidades originarias de la tierra, y superexplotó la mano de obra en el recorrido que la llevó a industrializarse, alcanzando muy altos estándares en el nivel de vida de sus habitantes. En los últimos tiempos comenzó a tomarse conciencia de la acelerada degradación del medio ambiente que generó ese modo de desarrollo, proyectando interrogantes sobre su sustentabilidad.

Barreras ambientales y laborales

El conjunto de los países desarrollados se encuentra en la actualidad con una masa de población estable, con altos niveles de desarrollo, innovación tecnológica permanente y solvencia suficiente como para adquirir recursos primarios (hidrocarburos, minerales, alimentos y mano de obra barata) en virtud de la desigualdad de desarrollo de los mundos que entran en contacto.

En respuesta a estas preocupaciones se comenzaron a elaborar normas de producción y de comercialización para productos de origen vegetal y animal, de salarios y de condiciones de empleo, de creciente exigencia para con el cuidado del medio ambiente y de los trabajadores. Dichas normas impuestas en los países desarrollados intentan ser de cumplimiento generalizado, requiriendo sean observadas en países y condiciones sustancialmente distintas.

Las exigencias o estándares privados surgen en el seno de las grandes cadenas de comercialización como consecuencia de querer presentarse ante la masa de consumidores como líderes en la protección de la salud humana y el respeto medioambiental. En tal carácter estarían asumiendo una representatividad del consumidor para abastecerse de alimentos de inocuidad asegurada y exhibir un alto grado de conciencia en la protección del medio ambiente y el bienestar animal.

La característica notable de tales estándares es que son más exigentes que los estándares establecidos por los organismos internacionales de referencia que rigen la comercialización, y que por consenso científico-técnico multilateral garantizan suficientemente la salud de los consumidores y la preservación del medio ambiente. Esa mayor exigencia presiona fuertemente sobre las condiciones de producción y comercialización, proyectando efectos fuertemente negativos sobre las pequeñas empresas, especialmente sobre la producción originaria del subdesarrollo, con consecuencias concentradoras en la producción y en la propia comercialización, al constituirse en nuevas barreras al comercio de alimentos.

De las commodities a los alimentos procesados

La posibilidad –muy remota– de que la Ronda Doha concluya, tendría elementos de interés para la Argentina: reducción arancelaria generalizada (aunque podría haber excepciones); plazo cierto para la eliminación de los subsidios a las exportaciones y disciplinamiento de toda forma de ayuda equivalente; reducción general de los subsidios internos más claramente distorsivos y el pasaje de dichos fondos a la modalidad desacoplada.

En caso de no concluir la Ronda, continuarían las condiciones del comercio internacional como al presente, con aquellas distorsiones y muy altas protecciones arancelarias, seguramente acompañadas con frecuentes medidas de defensa comercial que protejan de subsidios y de la necesidad de colocar excedentes, aunque sin mejorar las condiciones de acceso a los mercados. Para la Argentina, y para el Mercosur, un paliativo desde el punto de vista agrícola sería la conclusión satisfactoria de la negociación del Área de Libre Comercio con la Unión Europea, dado que le abriría el mercado de mayor poder adquisitivo actualmente existente. Sin embargo, ambas cuestiones pueden ponerse en duda: que concluya la negociación y, en tal caso, que sea satisfactoria para los intereses argentinos, especialmente si estos se observan desde la integralidad de su economía.

El mercado internacional seguramente continuará tonificado en el rubro alimenticio y más aún en el de los productos primarios. Como contraparte, es esperable una intensa competencia en el sector industrial, donde Asia hará sentir su presencia competitiva.

También se espera un fuerte crecimiento de la demanda de alimentos elaborados, lo que concretaría posibilidades de pasar de la exportación de commodities a la de procesados: del poroto y la harina de soja y el maíz a la carne de pollo, de cerdo o bovina; de la leche en polvo a los quesos; del trigo al gluten, las pastas y las galletitas; de la cebada a la malta; del azúcar a los caramelos, los chocolates y los alimentos edulcorados naturalmente. Simultáneamente, fortalecer los productos competitivos de las economías regionales: frutas de clima templado en todas sus variedades, sus procesados, vinos, hortalizas, legumbres y tabaco, concentrando esfuerzos para generar el mayor procesamiento posible en la zona de producción.

Para lograrlo se debería recorrer el difícil camino de la acción conjunta, tanto con los empresarios en la búsqueda de diversificación, mayor agregado de valor y aseguramiento de la calidad, como en el ámbito externo, avanzando en el plano técnico (cuestiones sanitarias y de calidad) y en el comercial, de apertura de mercados, con el necesario apoyo estatal en la negociación y en la promoción.

La Argentina tiene los recursos y los medios para iniciar esa etapa. El carácter y la cuantía de su producción alimentaria son suficientes para alimentar varias veces a una población como la suya. Las ideas propuestas aquí no indican la selección de una estrategia exportadora que ignore las necesidades internas.

En la Argentina hay pobreza y hay pobres insuficientemente alimentados. Pero esto deviene de una deficiente distribución de la riqueza, no de la falta de alimentos. En esta línea, cualquier estrategia exportadora debe preservar la atención de las necesidades alimenticias de nuestra población, en particular apoyando aquellos instrumentos que coadyuven a una distribución más igualitaria de los alimentos y de la riqueza que los sustenta.

• Economista. Director de Negociaciones Regionales. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca