LOS FUTUROS DEL MERCOSUR. Múltiples escenarios posibles como consecuencia de los actuales problemas

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Junio de 2021

Resumen:

Al menos tres escenarios se pueden visualizar como posibles con respecto al desarrollo futuro del Mercosur. Por cierto que no son los únicos ni son todos deseables. No cabe descartar otros que sean hoy difíciles de imaginar en un mundo marcado por lo imprevisible.

Un primer escenario estaría dado por la reafirmación de los compromisos asumidos cuando se firmó el Tratado de Asunción, esto es, la de entender la unión aduanera como base necesaria para la construcción gradual de un mercado común. Implicaría, por cierto, ajustar muchos de los pasos que sería necesario dar en adelante para lograr tal objetivo. Incluso ellos podrían requerir acordar modificaciones o complementos del Tratado de Asunción, pero preservando los rasgos fundamentales de la construcción de una unión aduanera y de un mercado común. En nuestra opinión es el escenario más deseable y conveniente para los cuatro países miembros.

Un segundo escenario podría ser el que se esté llegando a una situación que se podría identificar como “el comienzo del fin del Mercosur”. Al menos en la perspectiva de lo que se entendió que se estaba creando e impulsando cuando en los años 1990-1991 se negoció y luego se firmó el Tratado de Asunción.

Y un tercer escenario sería el que un país miembro opte por retirarse del Mercosur –conforme a lo previsto explícitamente en los artículos 21 y 22 del Tratado de Asunción-. Por los tamaños de sus respectivos mercados sería difícil imaginar que el Mercosur pudiera subsistir como proyecto creíble y significativo, si quien denunciara el Tratado fueran el Brasil o la Argentina o, eventualmente, los dos.

En la perspectiva de estos tres escenarios debe colocarse el actual proceso de decisión relacionado con el arancel externo común y, muy en especial con la denominada “flexibilización” del Mercosur. Al respecto cabe tener presente que se ha instalado formalmente una propuesta para flexibilizar las negociaciones comerciales externas del Mercosur. Responde a la sugerencia formulada por el gobierno argentino al del Uruguay, a efectos de poder tomar una decisión colectiva de los cuatro países miembros basada en un buen conocimiento de lo que se aspira cuando se propone “flexibilizar” el Mercosur. La simple lectura de la propuesta permitiría extraer la conclusión de que no sería necesario modificar el Tratado de Asunción. Al menos no se hace referencia explícita a ello. Pero, a la vez, del texto conocido podría derivarse una segunda conclusión. Y es que la propuesta que se conoce está aún inconclusa.

A la luz de los actuales problemas del Mercosur (ver entre otros este Newsletter de los meses de marzo y abril de este año), al menos tres escenarios se pueden visualizar como posibles con respecto a su futuro desarrollo. Por cierto que no son los únicos, ni son todos ellos deseables. Ni cabe descartar otros que sean hoy difíciles de imaginar, ya que tanto en el plano global como en el de la región latinoamericana, parecerían estar dadas las condiciones para el desarrollo de situaciones no previstas y que pueden incidir en procesos como el del Mercosur. La incertidumbre sobre sus futuros es entonces una nota dominante que podrá acompañarnos por un tiempo.

Un primer escenario posible estaría dado por la reafirmación de los compromisos principales asumidos cuando se firmó el Tratado de Asunción, esto es, la de entender la unión aduanera como base necesaria para la construcción gradual de un mercado común. Implicaría, por cierto, ajustar muchos de los pasos que sería necesario dar en adelante para lograr tal objetivo, que incluso podrían requerir acordar modificaciones o complementos del Tratado de Asunción, pero preservando los rasgos fundamentales de una unión aduanera y de un mercado común.

Es ese entonces un escenario ajustado a lo que formalmente, al menos, siguen siendo los elementos centrales de la actual agenda negociadora del Mercosur. Y sobre todo, es un escenario ajustado a la idea original que llevó al Tratado de Asunción. En nuestra opinión es el escenario más deseable y conveniente para los cuatro países miembros.

Por la flexibilidad resultante de los compromisos asumidos, es un escenario que abre muchas opciones en cuanto a cómo concretar el pleno desarrollo de sus objetivos fundamentales, y también con respecto a los plazos para logarlos. No excluye la posibilidad de tratamientos diferenciales para algunos sectores, utilizando al respecto uno de los instrumentos del Tratado de Asunción –los acuerdos sectoriales-, o que se contemple la situación específica de los países de menor dimensión y grado de desarrollo económico relativo. Pero excluye explícitamente la posibilidad de que un país miembro procure negociar, por ejemplo, acuerdos comerciales preferenciales que sean bilaterales con terceros países, y especialmente con aquellos con grandes mercados, que entren en contradicción con lo pactado en el Mercosur. Concretamente, excluye cualquier política orientada en los hechos a “licuar” los compromisos comerciales fundamentales asumidos entre los socios al crear el Mercosur, referidos en particular con la preservación de las preferencias pactadas.

Un segundo escenario sería el que se haya llegado a una situación que se puede identificar como “el comienzo del fin del Mercosur”, al menos en la perspectiva de lo que se entendió que se estaba impulsando cuando en los años 1990-1991 se negoció y se firmó el Tratado de Asunción. Sería un escenario de “licuación” de compromisos asumidos.

Concretamente, en el momento fundacional se entendió que era factible y conveniente, iniciar el recorrido de un camino que implicaba la creación y desarrollo de un mercado común. Para ello los cuatro países que crearon el Mercosur, se comprometieron explícitamente a dar los pasos que se consideraban necesarios para tornar real los elementos de una unión aduanera, como base para la construcción de ese mercado común. Treinta años después tales pasos no se han podido desarrollar plenamente. Y la unión aduanera formalmente existe, aun cuando esté lejos de perfeccionarse. Pero el compromiso asumido en el Tratado de Asunción sigue vigente.

Sin embargo, lo que se puede observar, en la actualidad son signos que alimentan las dudas sobre que la posibilidad o la voluntad de cumplir con lo comprometido realmente existan, al menos en todos los países miembros. Por el momento no parecerían existir en ninguno de los socios señales claras, de que eventualmente pudieran preferir optar por dejar formalmente de lado lo comprometido en el Tratado de Asunción. Pero tampoco cabría descartar comportamientos que, al menos de hecho, conduzcan en la práctica a “licuar” lo pactado. Esto es a introducir y legitimar elementos que signifiquen, en la práctica, dejar de lado los compromisos firmes establecidos en el Tratado, sin modificarlos formalmente. Un ejemplo al respecto podría provenir del alcance que se le atribuya a los planteamientos orientados a “flexibilizar” el objetivo de una “unión aduanera”, de tal forma que, en la práctica, se lo transforme de hecho en una “zona de libre comercio”. En tal caso cada uno de los países miembros podría, eventualmente, considerar posible concertar acuerdos bilaterales de comercio preferencial con terceros países y, en especial, con aquellos que tienen grandes mercados, como podrían ser, por ejemplo, los Estados Unidos, o China, o Japón, entre otros.

Y un tercer escenario sería el que un país opte por retirarse del Mercosur –conforme a lo previsto explícitamente en los artículos 21 y 22 del Tratado de Asunción-. Por los tamaños de sus respectivos mercados sería difícil imaginar que el Mercosur pudiera subsistir como proyecto creíble y significativo, si quien denunciara el Tratado fuera el Brasil o la Argentina o, eventualmente, los dos. Nada indica que tal escenario sea hoy explícitamente contemplado por ninguno de los socios. Pero tampoco sería razonable descartarlo como algo posible.

En la perspectiva de estos tres escenarios debe colocarse el actual proceso de decisión relacionado con el arancel externo común y, muy en especial con la denominada “flexibilización” del Mercosur.

Al respecto cabe tener presente que se ha instalado formalmente una propuesta para flexibilizar las negociaciones comerciales externas del Mercosur. Responde a la sugerencia formulada por el gobierno argentino al del Uruguay, a efectos de poder tomar una decisión colectiva de los cuatro países miembros que esté basada en un buen conocimiento de lo que se aspira cuando se propone “flexibilizar” el Mercosur (ver este Newsletter del pasado mes de abril).

Tal conocimiento se requiere ya que a veces los planteamientos orientados a lograr la denominada flexibilización, han estado relacionados con su reconversión de una unión aduanera a una zona de libre comercio. En su visión más extrema, tal idea supondría dejar de lado el arancel externo común previsto explícitamente en el Tratado de Asunción y por ende, la construcción de un mercado común.

La propuesta la efectuó este 26 de abril el gobierno del Uruguay, en ocasión de la reunión extraordinaria del Consejo del Mercosur (ver al respecto, en la sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter, la referencia a nuestra nota publicada en el Suplemento Comercio Exterior del diario “La Nación” en su edición del 13 de mayo 2021). Los países miembros deberán adoptar ahora una decisión al respecto. Por la relevancia del tema, es una decisión que cuando la adopten, los gobiernos deberían haber consultado a sus respectivas sociedades y, en especial, a los sectores empresarios y sociales más interesados por participar activamente en el proceso de integración en el marco del Mercosur. Y ello es así ya que, según sea finalmente el contenido y los alcances de la respectiva decisión, podría producir efectos concretos sobre el desarrollo del Mercosur y, eventualmente, incluso requerir una modificación del Tratado de Asunción.

Cuatro elementos se destacan en los considerandos que se conocen de la propuesta uruguaya. Incluso ellos pueden ser encarados por separado dentro del sistema de decisiones del Mercosur, aun cuando por sus contenidos requerirían ser analizados y evaluados en forma conjunta.

Según se señala en los considerandos de la propuesta, el primero se refiere al Arancel Externo Común, que “constituye un elemento central para la consolidación de la Unión Aduanera entre los Estados Partes”. Un segundo elemento es el de las negociaciones de preferencias arancelarias con terceros mercados, sean ellos países o grupos de países. El tercer elemento se refiere a la necesidad de evaluar la estrategia de inserción internacional “con miras a compatibilizar la participación en el Mercosur con negociaciones económicas bilaterales, con el fin de permitir una inserción competitiva en el comercio y la economía internacionales”. Y el cuarto elemento se refiere a la necesidad de reevaluar “las prioridades de la agenda de negociaciones externas del Mercosur y apelar a mecanismos más flexibles que le permitan a sus Estados Partes aprovechar plenamente de las ventajas del comercio internacional”.

El desarrollo de los mencionados elementos está incluido en los artículos 1, 2 y 3 de la propuesta, que se refieren al Arancel Externo Común (primer elemento); en los artículos 4° y 5° sobre negociaciones comerciales externas “en los cuales se otorguen preferencias arancelarias” (segundo elemento); en los artículos 6° y 7°, sobre la elaboración del Plan de Negociaciones Externas (tercer elemento), y en los artículos 8, 9 y 10, sobre lo que podríamos denominar “negociaciones comerciales diferenciadas” (cuarto elemento).

La simple lectura de la propuesta permitiría extraer la conclusión de que ella no implicaría la necesidad de modificar el Tratado de Asunción. Al menos no se hace referencia explícita a ello. Pero, a la vez, del texto conocido podría derivarse una segunda conclusión. Y es que la propuesta que se conoce está aún inconclusa. Es decir, que no desarrolla algunos aspectos que pueden considerarse como fundamentales para entender sus alcances reales y, en particular, para aceptar la idea de que no se requeriría una modificación del Tratado.

Al respecto parecería recomendable que se expliquen los alcances de dos artículos incluidos en la propuesta. En primer lugar, cuando el texto del artículo 7° explícitamente señala que “en el caso de negociaciones conjuntas entre dos o más Estados Partes llevadas a cabo por el Mercosur con terceros países, incluyendo aquellas ya iniciadas, y con el fin de que las mismas reflejen los intereses y tiempos de los Estados Partes y no se obstaculicen sus avances, los Estados partes podrán avanzar en base a…ofertas individuales…plazos diferenciales…ritmos de negociación diferentes”. En segundo lugar, cuando el primer párrafo del artículo 8° textualmente dice: “Si la prioridad asignada o la no inclusión en el Plan de Negociaciones Externas de un tercer país o grupos de países no resultara satisfactoria para uno, dos o tres Estados Partes, dichos Estados Partes podrán iniciar las negociaciones arancelarias con esas contrapartes, ya sea en forma grupal o individualmente”. Tampoco resulta claro el alcance real de lo propuesto en el artículo 9 para el caso que no se aprobara el Plan de Negociaciones Externas.

Clarificar los puntos mencionados en el párrafo anterior, ayudaría a entender mejor y a revalorizar los alcances de la propuesta que ha efectuado el Uruguay sobre una cuestión que es central para un desarrollo creíble del Mercosur.

Las incertidumbres que se observan en la actualidad con respecto al Mercosur, como un ámbito atractivo para realizar nuevas inversiones productivas, son muchas y variadas. Que sean muchas no debe llamar la atención, ya que el nuevo entorno internacional –y no sólo como efecto del impacto de la actual pandemia- ha acrecentado el grado de incertidumbre con respecto a muchas economías, especialmente aquellas en desarrollo y no sólo las del Mercosur o las de América Latina. Y que sean variadas tampoco debe sorprender. Ya que tienen a veces raíces políticas, otras económicas, y muchas veces las dos al mismo tiempo.

Pero la flexibilidad para que países miembros pudieran encarar distintas modalidades de acuerdos comerciales preferenciales con otros países, sería sólo uno de los aspectos del funcionamiento del Mercosur que requieren atención prioritaria. Lo importante sería por lo tanto un abordaje simultáneo del conjunto de cuestiones que, eventualmente, implicarían modificaciones de lo acordado hace 30 años.

Además de las cuestiones mencionadas, otras relevantes están hoy en la agenda del Mercosur, y requerirán más temprano que tarde, un abordaje al más alto nivel político. Una de las varias, se refiere al planteamiento conjunto que han hecho los industriales de los cuatro países. Implica desarrollar políticas que permitan pasar de economías primarias a la fabricación de productos con valor agregado. Coloca en esta perspectiva la cuestión de las negociaciones comerciales que desarrolle el Mercosur. El planteamiento lo hicieron recientemente, los Presidentes de las organizaciones de empresarios industriales de los cuatro países en el marco de la [www.ciu.com.uy/innovaportal/v/90921/innova.front/seminario-del-consejo-industrial-del-mercosur.html Cámara de Industriales del Mercosur].

Es un planteamiento que está orientado, entre otros objetivos prioritarios, a tornar al Mercosur más atractivo para la adopción de decisiones de inversión productiva de las empresas. Entre otras conclusiones, el documento de los industriales señala al respecto que “sin un sector industrial pujante y competitivo que exporte a la región y al mundo, el Mercosur no creará fuentes de trabajo en la cantidad y calidad que necesita”.

Lecturas recomendadas

- Büthe, Tim; Mattli, Walter, “The New Global Rulers. The Privatization of Regulation in the World Economy”, Princeton University Press, Princeton – Oxford, Princeton NJ. 2011.

- Crowley, Roger, “Conquerors. How Portugal Forged the First Global Empire”, Random House, New York 2015.

- Elizondo, Marcelo, “Importaciones; porqué la otra mitad del comercio exterior hace crecer la inversión”, Suplemento Comercio Exterior de La Nación, 6 de mayo 2021, página 3.

- Elliot, John H., “Imperios del Mundo Atlántico. España y Gran Bretaña en América Latina (1492 – 1830), Taurus historia, Penguin Random House – Barcelona 2017.

- Fariza, I.; Rivas Molina, F., “Europa cede paso a China en el Mercosur”, diario El País, Madrid, 25 de mayo 2021, página 40.

- Guadagni, Alieto, “Asia consolida su liderazgo económico y educativo”, diario La Nación, sección Opinión, 25 de mayo 2021, página 31.

- Hudec, Robert F., “Developing Countries in the GATT Legal System” (with a new introduction by J.Michael Finger), Cambridge University Press, Cambridge –New York 2011.

- Ierardo, Esteban, “Stefan Zweig. Un escritor sensible a las tensiones del alma y de la historia”, diario La Nación, sección Ideas, 22 de mayo 2021, páginas 8 y 9.

- Menem, Eduardo; Corach, Carlos (compiladores), “Los Noventa. La Argentina de Menem”, Sudamericana – Penguin Random House, Buenos Aires 2021.

- Nolde, Boris de, “Droit et techniques des traités de commerce”, Recueil des Cours -3-, Academie de Droit International, La Haye. Vol.II, ps. 291-462.

- Origlia, Gabriela, “África. Desafíos de un mercado de 1300 millones de habitantes”, Suplemento Comercio Exterior de La Nación, 27 de mayo 2021, páginas 4 y 5.

- Ossona, Jorge, “La Argentina ¿solo una fugaz aventura colectiva?, diario La Nación, sección Opinión, 8 de mayo 2021, página 37.

- Peña, Félix, “Cómo llegar a un acuerdo para lograr la flexibilidad que demanda el Mercosur”, Suplemento Comercio Exterior del diario La Nación, 4 de marzo 2021, página 3.

- Peña, Félix, “Condiciones para un Mercosur que atraiga más inversiones productivas”, Suplemento Comercio Exterior del diario La Nación, 8 de abril 2021, página 3.

- Peña, Félix, “La iniciativa para flexibilizar el Mercosur es una propuesta todavía inconclusa”, Suplemento Comercio Exterior del diario La Nación, 13 de mayo 2021, página 3.

- Ricupero, Rubens, “Rebuilding Confidence in the Multilateral Trading System: Closing the “Legitimacy Gap”, en Sampson Gary P. “The Role of the WTO”, 2001, páginas 37-58.

- Sampson, Gary P., “The Role of the World Trade Organization in Global Governance”, The United Nations University, UN.University Press, Tokio – New York 2001.

- Thucydides; Xenophon; Bury, J.B., “The History of the Peloponnesian War. According to Contemporary Historians Thucydides and Xenophon”, Musaicum Books, OK Publishing, 2020.

- Wolf, Martin, “What the World Needs from the Multilateral Trading System”, en Sampson Gary P. “The Role of the WTO”, 2001, páginas 209-222.

- Wunderlich, Jens-Uwe; Bailey, David J. (editors), “”The European Union and Global Governance. A Handbook”, Routledge, London – New York 2011.

- Zeng, Ka, “Chinese supply chain prove resilient to global shocks and pressure”, East Asia Forum, May 27, 2021, en www.eastasiaforum.org.