El trato diferenciado no es la solución

Eugenio Diaz-Bonilla y Juan Francisco Ron, para La Nación, Suplemento de Comercio Exterior, 22 de marzo de 2011

Respecto de las políticas comerciales en los países en desarrollo, algunos argumentan que políticas de mayor protección agrícola son más fáciles de implementar en los países pobres y que, a diferencia de otras intervenciones, no requieren fondos. Sin embargo, este argumento no tiene en cuenta que la protección le cuesta dinero a alguien: la protección en frontera actúa como un impuesto regresivo sobre los alimentos (lo que afecta a los consumidores más pobres) y en su mayoría es recaudado privadamente (favoreciendo especialmente a los productores agrícolas más grandes).

Además, la protección comercial para cualquier sector por lo general implica efectos negativos sobre el empleo y la producción de otros sectores económicos, e incluso puede afectar los costos y la competitividad en sectores cuyos insumos son productos agrícolas. Por otra parte, los mayores costos de alimentos pueden conducir a salarios más altos. Por último, la protección puede llevar a que el tipo de cambio real se aprecie, situación que afecta a los bienes comerciables, que se vuelven menos competitivos a nivel internacional.

Las intervenciones permitidas por el Acuerdo sobre Agricultura (AA) sin restricciones, tales como investigación, extensión, infraestructura y riego, sólo por nombrar algunos ejemplos, constituyen las bases reales para aumentar la producción, la productividad y la competitividad. Claro está, hay que sumarlos a políticas adecuadas e inversiones que ayuden directamente a los más pobres y vulnerables en lugar de proteger y subsidiar cultivos en general.

El AA no parece limitar las posibilidades de implementar políticas efectivas en los países en desarrollo para abordar los problemas de pobreza y seguridad alimentaria. El proyecto de Modalidades de 2008, a su vez, parece ampliar las opciones de política para estos países. Dentro de las opciones de política en el marco del Acuerdo y el proyecto de Modalidades se incluyen las siguientes:

- Inventarios de seguridad alimentaria.

- Ayuda alimentaria interna.

- Apoyo a los productores pobres y producción para la seguridad alimentaria.

El proyecto de Modalidades permite exenciones adicionales a las indicadas en la MGA para las políticas de ayuda interna cuando el objetivo sea "fomentar el desarrollo agrícola y rural", puesto que se consideran que "son una parte integral de los programas de desarrollo de los países en desarrollo". Así también, se permiten las subvenciones a la inversión destinadas a personas o productores de bajos recursos y para la erradicación de cultivos ilícitos de estupefacientes a través de la diversificación de cultivos.

- Acceso a los mercados, medidas de defensa comercial para la seguridad alimentaria y la salvaguardia especial (SE).

Las Modalidades del proyecto de 2008 eliminarían la SE y consideran la creación de un nuevo mecanismo de salvaguardia especial (MSE). Este tema fue muy controvertido en las negociaciones y ha seguido siendo un punto de debate a resolver desde entonces. Hasta ahora las diferentes opciones no parecen haber logrado el equilibrio necesario, no sólo entre los importadores y exportadores, sino, especialmente, entre los pequeños agricultores y consumidores pobres de los países que podrían aplicar el mecanismo de salvaguardia especial. Volatilidad, estabilización de precios y ayuda alimentaria.

Los precios pico de 2007

2008 revivieron la atención sobre las medidas de política comercial necesarias para moderar la volatilidad en los precios de los alimentos. Lo primero es reconocer que las medidas adoptadas por los países para tratar de reducir la volatilidad de los precios en sus mercados nacionales pueden exacerbar la volatilidad de los precios en los mercados mundiales, ya que se transfieren a éstos últimos los ajustes en precios y cantidades desde los mercados nacionales. Tres de las cuatro medidas utilizadas por los países durante la crisis de precios de los alimentos (importaciones anticipadas, reducción de los aranceles de importación y el aumento de impuestos a la exportación) no tienen disciplinas en el marco del Acuerdo sobre Agricultura. Sólo las prohibiciones y restricciones a la exportación tienen algunas disciplinas relativamente débiles (artículo 12 del AA).

Otras medidas en el marco del AA que pueden ayudar a compensar la volatilidad de los precios internos son, como se ha mencionado, las acciones de seguridad alimentaria y ayuda alimentaria interna. Los temas principales son, de nuevo, el diseño de estos sistemas y la disponibilidad de recursos fiscales que los países en desarrollo puedan destinar para esos fines.

En cuanto a la ayuda alimentaria internacional, una preocupación general es mantener un nivel adecuado de estas ayudas, evitando los ciclos que tiendan a reforzar, en lugar de contrarrestar, las situaciones de exceso de oferta y escasez. El AA exige que los Miembros de la OMC proporcionen ayuda alimentaria internacional no condicionada, directa o indirectamente, a las exportaciones comerciales de productos agrícolas; que lo hagan de manera que no desplacen la producción nacional de los países receptores; y que ofrezcan ayuda alimentaria "en la medida de lo posible en forma de donación total" o en condiciones favorables.

Conclusión

El impacto global del comercio agrícola y las políticas comerciales sobre seguridad alimentaria pueden variar significativamente. Varios puntos importantes deben tenerse en cuenta. En primer lugar, en la medida que la pobreza y el hambre se materializan a nivel de los hogares, el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo en las negociaciones comerciales que se definen a nivel de país y/o de cultivo no atiende al centro del problema.

En segundo lugar, la protección que pueda ayudar a algunos pequeños productores puede afectar negativamente a los consumidores pobres en el mismo país. Una salida a este dilema de política es invertir en el sector agrícola, cuya expansión provocaría vínculos dinámicos, apoyando la producción y el empleo en otros sectores, mientras que una mayor productividad en la agricultura ayudaría a reducir los precios de los alimentos para los consumidores. Más en general, las políticas adecuadas para la seguridad alimentaria y la mitigación de la pobreza en los países en desarrollo deben considerar no solamente los aspectos comerciales.

En tercer lugar, las políticas agrícolas relacionadas con el comercio no parecen estar limitadas en gran medida por el Acuerdo sobre Agricultura, e inclusive el Proyecto de Modalidades de 2008 añadiría más flexibilidad. Pero, también es cierto que el AA no impone límites significativos a las "malas" políticas comerciales (especialmente en los países industrializados) que pueden ser potencialmente perjudiciales para los países en desarrollo y para la seguridad alimentaria de la población pobre y vulnerable.

Por último, probablemente la limitante más grande para impulsar políticas efectivas sobre agricultura y seguridad alimentaria en los países en desarrollo resulte de las restricciones en las capacidades financieras, humanas e institucionales. Para los países en desarrollo, especialmente los más pobres, el poder ampliar las inversiones en el desarrollo rural, la mitigación de la pobreza, salud y nutrición, significaría obtener financiación adicional de las instituciones donantes, además de un compromiso político firme y la buena gobernanza en los países involucrados.

Díaz-Bonilla es director ejecutivo de la Argentina y Haití en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Ron es asistente de investigación. Este artículo fue publicado en la revista Puentes del Centro Internacional para el Comercio y el Desarrollo Sustentable. Las opiniones son personales y no reflejan la posición del BID ni de sus países miembros.