El comercio internacional ya no puede disociarse de la seguridad nacional

Marcelo Halperín, Trade News, 16 de marzo de 2025

El 1° de febrero pasado, el gobierno de Estados Unidos (EUA) acusó a los gobiernos de Canadá, China y México de propiciar la inmigración ilegal y el envío de drogas ilícitas a su territorio. Menos ostensiblemente, invocó un cuantioso déficit en la balanza comercial frente al mundo.

En respuesta a ello, fijó distintos gravámenes arancelarios bajo la invocación de una ley interna de emergencia nacional. Con respecto a Canadá y México, estas acusaciones e imposiciones (luego suspendidas temporalmente a la espera de políticas colaborativas de dichos países) se adoptaron sin atender a un compromiso de integración económica vigente desde 2020 (T-MEC) y que sustituyó al emblemático Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA). En efecto, el T-MEC había sido negociado durante la primera presidencia de Trump desde 2018, y para el caso es relevante porque se trata de imponer aranceles de importación sobre las concesiones comerciales allí acordadas.

Justificación

La justificación relativa al déficit en la balanza comercial, aparece en numerosas intervenciones del presidente Trump y sus funcionarios de mayor rango. La hoja informativa (Fact Sheet) de la Casa Blanca emitida el 1° de febrero lo expresa con claridad:

“(…) Si bien el comercio representa el 67% del PBI de Canadá, el 73% del PBI de México y el 37% del PBI de China, representa sólo el 24% del PBI de Estados Unidos. Sin embargo, en 2023 el déficit comercial de bienes de Estados Unidos fue el más grande del mundo, con más de un billón de dólares.”

Y a continuación:

“Los aranceles son una poderosa y probada fuente de influencia para proteger el interés nacional. El Presidente Trump está utilizando las herramientas a su alcance y tomando medidas decisivas que priorizan la seguridad de los estadounidenses y nuestra seguridad nacional”.

Algo más significativo

Obsérvese que la política comercial, restrictiva en principio, se dirige contra importaciones de los tres países de mayor relevancia para EUA, uno de los cuales -China- debe considerarse como el principal competidor en los mercados mundiales dentro de un marco de hostilidad creciente. Pero Canadá y México están expresa y minuciosamente asociados a EUA a través de distintos entramados productivos y cadenas de suministros.

No se trata entonces de un nuevo capítulo de la “guerra comercial” con China, sino de algo más significativo: la puesta en duda sobre la propia capacidad de “guerrear” siguiendo las estrategias preestablecidas. Incluso la referencia reiterada a la “seguridad nacional” expresa una percepción de vulnerabilidad estratégica frente a innovaciones tecnológicas desarrolladas fuera del control estadounidense y que pueden caracterizarse por sus aplicaciones duales, esto es, comerciales y militares.

En dicho escenario resalta el cuantioso déficit de la balanza comercial del país ante el resto del mundo, y que estaría llegando a un punto insostenible por sus efectos macroeconómicos y sociales internos, empezando por la desinversión y deslocalización productiva. Por lo tanto se requeriría la adopción de medidas destinadas a encarecer u obstaculizar el acceso de bienes y servicios al mercado estadounidense y así promover una mayor y más diversificada producción interna.

El argumento acerca de la idoneidad del instrumento arancelario como pivote ha merecido serias objeciones. Pero, independientemente de su operatividad, conviene reparar sobre la narrativa gubernamental porque hace presumir que el gobierno norteamericano estaría renunciando nada menos que a la condición de “locomotora” de un proceso de globalización económica en aparente declinación. Si fuera así, entonces aquí residiría la clave para situar dicha narrativa en su contexto y poder avizorar el futuro próximo.

Protección arancelaria: indicaciones y contraindicaciones

Si EUA tiende a renunciar al papel de locomotora de una economía global y su gobierno parece haber puesto especial énfasis en la política arancelaria, entonces ante todo cabe un análisis acerca de la idoneidad del instrumento elegido.

Dicha focalización se justifica especialmente porque, en esta instancia, la protección arancelaria viene reforzada por la iniciativa de instalar un régimen de mal llamados “aranceles recíprocos” como criterio generalizado. Si semejante propuesta intentara llevarse a la práctica, según argumentaremos más abajo, sus efectos resultarían imprevisibles.

Empezando por la ponderación de los beneficios atribuidos a la protección arancelaria en tanto instrumento aislado, una de las contribuciones más conocidas es la de J.N. Bhagwati y T.N. Srinivasan (Intervención óptima para lograr objetivos no económicos, Review of Economic Studies 36) quienes en 1969 habían comparado la idoneidad de los aranceles de importación frente a la alternativa de los subsidios a la producción, cuando el país importador no pudiera afectar el precio internacional de las mercancías involucradas y el objetivo de política económica consistiera en promover mayor autosuficiencia económica.

Sólo bajo esas condiciones los autores presumían una mayor eficacia relativa del arancel externo, en la medida que así se podría estimular la producción local y simultáneamente desalentar importaciones.

Contraproducentes y contradictorios

Por lo demás, coinciden economistas de distintas tendencias sobre los efectos contraproducentes del arancelamiento respecto de los precios internos y las distorsiones en las cadenas productivas integradas a escala internacional, especialmente en presencia de actividades supeditadas a procesos manufactureros intersectoriales, intrasectoriales e intraproducto, como suele ocurrir en la economía internacional de nuestro tiempo y que hasta ayer mismo se había venido motorizando al calor de la política comercial estadounidense.

Recogiendo tales evidencias, una nota del New York Times publicada a fines de febrero de 2025 (“When it comes to tariffs, Trump can’t have it all”, Ana Swanson, Andrew Duehren and Colby Smith) recogía advertencia de los expertos que subrayaron la imposibilidad de alcanzar simultáneamente todas las metas propuestas por el Presidente, y que muchas de ellas se contradicen y socavan entre sí.

Esta constatación fue la que disparó la contramarcha del gobierno de Trump, cuando el 5 de este mes decidió suspender, en principio por un mes, la aplicación de aranceles a los automóviles fabricados en México.

Recálculo

Según la conversación expresamente difundida por la Secretaría de Prensa de la Casa Blanca, la suspensión fue adoptada después que el Presidente habló con los líderes de las tres grandes corporaciones norteamericanas del sector (Ford, General Motors y Stellantis) quienes le hicieron ver el descalabro que se introduciría al gravar insumos que circulan y re-circulan a través de la frontera común.

Y, al día siguiente, invocando un nuevo diálogo, esta vez entre el Presidente Trump y la Presidenta de México, se resolvió retrasar hasta el 2 de abril la entrada en vigor de los incrementos arancelarios a México y Canadá que afectarán a todos los productos negociados en el T-MEC.

Llegando a este punto, las preguntas de rigor serían: ¿Acaso el Presidente de EUA había decidido aplicar los aranceles sin que fuera advertido sobre tan notorios efectos adversos? Luego, al momento de dictar sus órdenes ejecutivas del 1° de febrero, ¿Desconocía los compromisos asumidos con México y Canadá mediante un tratado que se había negociado durante su primera presidencia?

En cualquier caso, la sola referencia al dictado y a la ulterior suspensión por cortísimo plazo de medidas tan cuestionables, dan cuenta del desinterés político por abordar cualquier análisis de razonabilidad. Entonces aflora una tercera pregunta: ¿Cuál es el objetivo implícito de estas maniobras en apariencia erráticas e inconsistentes?

Extorsiones y algo más

En la nota del New York Times antes mencionada se recogen expresiones del Secretario del Tesoro de EUA expuestas en enero pasado, donde alude a las diferentes motivaciones del despliegue de medidas arancelarias: neutralizar prácticas desleales, incrementar la recaudación fiscal y, según sus propias palabras, “encouraging other nations to negotiate on terms favorable to the United States” (“alentar a otras naciones a negociar en términos favorables para los Estados Unidos”).

La modalidad extorsiva no es novedosa. Cuando durante su primer mandato el Presidente Trump aplicó a México y Canadá, al igual que a otros países, la Sección 232 de la Ley de Expansión del Comercio Exterior de 1962 para restringir importaciones de acero, aluminio y derivados, también amenazó con imponer barreras comerciales de mayor alcance, bajo los cuestionables fundamentos proporcionados por una legislación interna diseñada para “emergencias internacionales.” Es la misma Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional (1977) (IEEPA, sigla en inglés), que hoy ocupa el centro de atención.

Evocando aquellas acciones y amenazas y el contexto en el que fueron planteadas, en 2021, el catedrático mexicano Daniel Ramírez Ortiz había concluido que:

“(…) el uso de las leyes estadounidenses de seguridad nacional se han transformado: de ser herramientas para lidiar con estados rivales, se han convertido en un recurso para obtener concesiones de sus socios norteamericanos y modificar a su favor las reglas de la integración que operan en un contexto de asimetría económica. En los casos aquí presentados, se evidenció que, a partir de una reinterpretación de los preceptos de seguridad nacional de la Sección 232 y de la amenaza de utilizar la IEEPA contra México, Estados Unidos logró obtener concesiones importantes en la agenda bilateral con sus contrapartes” (Las leyes de seguridad nacional en la política comercial estadounidense hacia sus socios norteamericanos, Norteamérica, volumen 16 número 1, Ciudad de México, enero/junio 2021).

Realidad

Pero las circunstancias han cambiado. Aquella amenaza es hoy una realidad: ya no se trata sólo de forzar los argumentos para justificar restricciones a la importación en determinados sectores productivos (acero y aluminio) esgrimiendo la excusa de su relación con la defensa nacional. Ahora la política de protección comercial es de objeto indeterminado y las suspensiones, cuando son concedidas, tienen plazos perentorios.

Por lo demás, la aplicación de gravámenes a los sectores del acero y aluminio se ha despegado de la excusa proporcionada por la Sección 232 pasando a ser utilizada como retaliación cruzada (cross-retaliation), esto es, a título de represalia comercial contra restricciones padecidas en cualquier otro sector. Así quedó evidenciado el 11 de este mes cuando el Presidente Trump incrementó aún más el gravamen sobre las importaciones originarias de Canadá para productos de acero y aluminio en respuesta a una suba de aranceles sobre la electricidad aplicada por el gobierno regional de Ontario. Siguiendo la modalidad extorsiva ya instalada, un día después ese incremento fue dejado sin efecto.

A la incertidumbre generada por tantas maniobras intempestivas -que en lugar de promover más bien inhiben cualquier decisión empresarial para invertir y relocalizar actividades productivas en territorio estadounidense- se agrega el mecanismo de protección que de acuerdo a un memorando dado el 13 de febrero regiría frente al resto del mundo y bajo un criterio generalizado a partir del 2 de abril: los equívocamente denominados “aranceles recíprocos”, que describimos más abajo.

Estas últimas previsiones dan a entender que, más allá de las maniobras extorsivas, el gobierno estadounidense habría decidido romper compromisos y prácticas multilaterales de interdependencia económica que se suponía eran inmutables.

¿”Aranceles recíprocos” como criterio generalizado de retaliación?

La disposición para instalar este régimen surge del memorando presidencial emitido el 13 de febrero con el título de “Reciprocal Trade and Tariffs”. Introduce un régimen individualizado por la sigla PLAN (“Fair and Reciprocal Plan”) destinado a contrarrestar los daños ocasionados a las exportaciones estadounidenses por medidas y prácticas de todo tipo que pudieran adoptar distintas contrapartes en el comercio internacional. De modo que no apunta sólo contra determinadas medidas y prácticas arancelarias ni establece precisiones sobre las eventuales contramedidas o retaliaciones.

Más aún: entre las presuntas agresiones y restricciones que podrían justificar la aplicación de retaliaciones norteamericanas directas, el memorando incluye descriptivamente a cuestiones reguladas por la Organización Mundial del Comercio (OMC) y por acuerdos de libre comercio celebrados por EUA, tales como: medidas sanitarias y fitosanitarias; obstáculos técnicos al comercio; subvenciones; propiedad intelectual; comercio digital; compras gubernamentales, y comportamientos anticompetitivos respaldados por otros gobiernos en favor de corporaciones públicas o privadas.

En síntesis, según los términos del memorando, el gobierno norteamericano parece decidido a operar por su cuenta desconociendo las obligaciones contraídas en el ordenamiento multilateral y en sus acuerdos de libre comercio.

Los fundamentos esgrimidos por el mismo memorando son de tal peso que no cabe dudar sobre la entidad del PLAN. Allí se lee que la situación es insostenible (untenable); que el déficit comercial amenaza la economía y la seguridad nacional, habiendo sepultado las industrias básicas y reducido la competitividad, para rematar con esta expresión inquietante: “(…) the trade déficit of the United States (…) has made our Nation dependent on other countries to meet our key security needs.” (“el déficit comercial de Estados Unidos (…) ha hecho que nuestra Nación dependa de otros países para satisfacer nuestras necesidades clave de seguridad.”).

Revuelo

El tenor de la disposición generó un revuelo que no se ha disipado. Entre otros artículos, motivó una nota de Déborah Olmos editada por la Fundación Hinrich el 18 de febrero: “Lo que sabemos sobre los aranceles recíprocos de Trump (y lo que no sabemos)”.

La autora menciona dos aspectos críticos.

El primer problema que salta a la vista es el de la dudosa viabilidad de la iniciativa, atendiendo a la dificultad para ponderar en cada momento las innumerables variaciones arancelarias, para-arancelarias y no arancelarias aplicadas por numerosos países al universo de mercancías que son importadas desde el territorio de EUA.

Pero presumiendo que finalmente se adoptaran gravámenes que con algún grado de aproximación permitieran contrarrestar las asimetrías denunciadas, la autora recuerda que se trataría de regulaciones discriminatorias reñidas con la cláusula de la nación más favorecida (NMF) y erigida como piedra basal del ordenamiento multilateral en el marco de la OMC.

Siguiendo la misma línea expositiva, sería notoria la violación, no sólo del principio de no discriminación en sí mismo, sino de las disciplinas fijadas trabajosamente para la consolidación de gravámenes arancelarios, la regulación de políticas comerciales y distintos procedimientos informativos, consultivos y contenciosos.

Por lo tanto, una vez establecido el régimen de “aranceles recíprocos” e independientemente de su nivel de eficacia, su notoria ilegalidad privaría a EUA de la posibilidad de articular cualquier defensa legítima en casos de cuestionamientos ante el Sistema de Solución de Diferencias (SSD) de la OMC.

Pero la última objeción tampoco tendría mucho peso si se intentara invalidar la iniciativa norteamericana por esta vía contenciosa. Precisamente bajo la primera presidencia de Trump fue bloqueada la designación de árbitros para conformar el Órgano de Apelación que en el SSD debería entender como segunda instancia en las cuestiones “de derecho” elevadas a su consideración.

El multilateralismo económico que conocimos

Conviene revisar el pasado para obtener algunas referencias que podrían ser instructivas. Tomando como punto de partida la creación del GATT 1947, es oportuno recordar que fue entonces cuando se procuró instalar lo que hoy día nos desvela: un principio de no discriminación como faro de referencia para las relaciones comerciales internacionales.

Más allá de sus conocidas insuficiencias e inequitativas excepciones en favor de las partes contratantes “fundadoras”, bajo la vigencia del GATT no fueron suprimidos los regateos transaccionales propios de cualquier actividad comercial, sino que se los encuadró y supeditó a disciplinas compartidas por todas las “partes Contratantes”. Sucesivas rondas de negociaciones multilaterales fueron fortaleciendo progresivamente estas disciplinas.

Sin embargo, las reglas resultaron sobrepasadas una y otra vez por la dinámica de la economía capitalista impulsada desde los países de mayor desarrollo y, en especial, EUA.

Por ejemplo, las innovaciones introducidas en la Ronda Tokio (finalizada en 1979) no impidieron el recrudecimiento de la reciprocidad condicional o comercio administrado (“grey area”), esto es, un cúmulo de acuerdos para regular los mercados (orderly marketing arrangements) y auto-inhibiciones (voluntary export restraints) inducidas a fin de limitar exportaciones a EUA.

Finalmente, fueron las mismas necesidades expansivas de acumulación y reproducción capitalista las que promovieron un reordenamiento normativo destinado a encauzar ya no sólo las transacciones internacionales sino la internacionalización de los mercados internos.

De ahí que las negociaciones en la Ronda Uruguay (1986-1993) tuvieran por objeto la ampliación y profundización de los compromisos multilaterales preexistentes. Como resultado final se instituyó la OMC y aquel comercio administrado fue estigmatizado con una frase lapidaria incorporada en el artículo 11° de su Acuerdo sobre Salvaguardias: “(…) ningún Miembro tratará de adoptar, adoptará ni mantendrá limitaciones voluntarias de las exportaciones, acuerdos de comercialización ordenada u otras medidas similares respecto de las exportaciones o las importaciones.”

Señales de alerta

Es evidente que hemos ingresado a una nueva fase de reciprocidad condicional o comercio administrado. A la luz de las experiencias apuntadas más arriba, ¿Cabe presumir que al cabo de cierto tiempo quedaría demostrado su efecto contraproducente y así la tendencia revertiría para que se volvieran a reivindicar las bondades del multilateralismo? O bien, ¿Habría que tomar nota de la relevancia que ha ido adquiriendo la seguridad nacional ya no como narrativa sino como valor o bien jurídico reconocido en el seno del propio multilateralismo económico?

Los datos son elocuentes: las cláusulas concebidas como “excepciones” para imponer restricciones legítimas al comercio por razones de seguridad nacional han ido tomando vuelo propio y en la actualidad más que excepciones parecen dispensas (“waivers”) susceptibles de ser utilizadas a discreción de los Estados que las invoquen. Este giro interpretativo en la jurisprudencia arbitral del SSD de la OMC se fue acelerando en los últimos años hasta un punto de difícil retorno.

Es cierto que la excepción sobre “seguridad nacional” está contemplada por los acuerdos multilaterales de la OMC (para el comercio de bienes GATT artículo XXI; para el comercio de servicios GATS artículo XIV bis; y para propiedad intelectual TRIPS artículo 73), autorizando el uso de restricciones ante hipótesis predefinidas: informaciones cuya divulgación pudiera afectar intereses esenciales de seguridad; tráfico de armas; guerra; grave tensión internacional, o comercio destinado directa o indirectamente a asegurar el abastecimiento de las fuerzas armadas.

Limbo, hasta ahora

Pero hasta tiempos recientes dicha excepción permanecía en un limbo, a diferencia de disposiciones como la del GATT XX acerca de la protección de la vida, la salud y los recursos no renovables -entre otras previsiones- que han sido toleradas según los pronunciamientos arbitrales en distintos litigios dentro del SSD, pero siempre ponderando cuidadosamente que su aplicación no tenga carácter discriminatorio ni encubra otras restricciones comerciales.

Con respecto a la excepción relativa a la seguridad nacional, la primera señal de alerta surgió en abril de 2019 cuando el Informe de un Grupo Especial bajo el SSD resolvió en favor de Rusia la controversia planteada por Ucrania por la aplicación de restricciones al tránsito de mercancías.

Rusia invocó la cláusula del GATT XXI que alude al caso de grave tensión internacional y que supuestamente afectaba sus intereses esenciales de seguridad. Este fundamento contó con el apoyo de EUA en tanto tercero interesado. El Grupo Especial reconoció la existencia de una tensión internacional y luego convalidó esos obstáculos comerciales. Pero el laudo prescindió del habitual examen de pertinencia, esto es, la eventual disposición de alternativas entendidas como medidas menos restrictivas y que hubieran estado razonablemente al alcance del Estado Miembro.

Así quedó fijado un nuevo e inquietante criterio arbitral para convalidar restricciones sin evaluar su consistencia o razonabilidad.

Segunda señal

La segunda señal de alerta la dio un fallo arbitral adoptado en septiembre de 2023 que laudó la controversia desatada entre EUA y China como consecuencia de gravámenes discriminatorios aplicados por EUA contra importaciones chinas de acero y aluminio amparándose una vez más en la Sección 232 de la Trade Expansion Act de 1962.

La justificación legal fue cuestionada porque a esta altura de las innovaciones tecnológicas en las industrias de armamentos, dichas medidas difícilmente podían justificarse como necesidades asociadas a la defensa militar. Ante las contramedidas de China, los árbitros entendieron que para calificar el fundamento de las restricciones norteamericanas no correspondía indagar sobre su coherencia, tal como pretendía China. En cambio se decidió que ese fundamento quedaba perfeccionado por el mero cumplimiento del trámite interno previsto por la referida Trade Expansion Act y la consiguiente información suministrada por EUA al Consejo de Comercio de Mercancías de la OMC.

Este segundo pronunciamiento arbitral se caracterizó entonces no sólo por ignorar el criterio de razonabilidad, sino por sobrevolar el artículo XXI del GATT y sin entrar en el tratamiento de sus cláusulas remitirse lisa y llanamente a dicha legislación y procedimiento administrativo interno de EUA.

Al poco tiempo, el 19 de diciembre de 2023, otro Grupo Especial repitió los mismos argumentos para resolver a favor de EUA un litigio con Turquía por la imposición norteamericana de idénticas medidas y frente a la pretensión de Turquía para hacer valer gravámenes adicionales como contra-medidas.

El futuro del multilateralismo económico

Con estos llamativos antecedentes en la jurisprudencia arbitral de la OMC, el gobierno de EUA estaría dando un paso más allá, proponiéndole al mundo la reversión de la excepcionalidad originariamente prevista para los casos en los que se invoque la seguridad nacional. A partir de ahora, la excepción se convertiría en regla: cualquier compromiso internacional adquirido en materia comercial y económica quedaría supeditado a que no se invoque la dispensa sobre “seguridad nacional”.

En definitiva, el escenario planteado es el de una guerra comercial ampliada, de “todos contra todos” y sin paraguas normativo alguno. Si se llega a generalizar, conduciría a una exacerbación de las disrupciones en las cadenas internacionales de suministros.

Considerando que estas mismas disfuncionalidades en menor grado ya habían motivado durante la presidencia de Joe Biden una revisión de las modalidades para negociar acuerdos comerciales, debe suponerse que ahora las corporaciones transnacionales presionarán a fin de circunscribir los conflictos dentro de una órbita de extorsiones selectivas, tal como había ocurrido durante las fases anteriores del comercio administrado.

En este sentido fueron premonitorios los diálogos entre el gobierno norteamericano y las más grandes empresas del sector automotriz, dando lugar a la rápida revisión del gravamen sectorial aplicado en el ámbito del T-MEC.

Por último, cuando estén dadas las condiciones para recomponer -una vez más- los compromisos multilaterales, las primeras y más sustanciales decisiones políticas tendrían que apuntar a la resolución de incumplimientos por invocaciones a la seguridad nacional.

En tal sentido, quizás sirva como referencia la posición de China cuando en 2018 presentó sus objeciones en la OMC por los gravámenes estadounidenses sobre los sectores de aluminio y acero. Adujo China, entonces sin éxito, que correspondía la aplicación del Acuerdo sobre Salvaguardias por tratarse de una dificultad competitiva propia de EUA. Ello suponía que los aranceles debían ser evaluados y luego desmantelarse siguiendo un calendario de desgravación.