EL NECESARIO PROCESO DE REFORMAS A LA OMC. Algunos aportes latinoamericanos

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Febrero de 2019

Resumen:

Tras la Cumbre del G20 en Buenos Aires, se está intensificando el proceso orientado a introducir reformas profundas en la Organización Mundial del Comercio. Al respecto, múltiples reuniones gubernamentales y de especialistas se han desarrollado en los últimos meses, y en ellas se han avanzado diversas ideas y propuestas sobre las reformas que serían necesarias o convenientes.

Un grupo de especialistas latinoamericanos, en noviembre pasado, difundió un documento señalando la importancia de que países de la región tuvieran un papel protagónico en el proceso de reformas de la OMC. Luego, en enero de este año, el denominado “Grupo de Punta del Este” se reunió para avanzar en el análisis de propuestas concretas que pudieran ser impulsadas por los países de la región.

En un párrafo central del documento difundido por los especialistas latinoamericanos, se señala que de lo que se trata es defender un comercio internacional regido por normas o, por el contrario, ingresar a otro donde lo que prime es el poder político en el comercio y en las inversiones. Se agrega: “en este último escenario, los países en desarrollo serían los más afectados”.

En el debate sobre sus reformas, lo que está en juego entonces son principios fundantes de la OMC que todos los países miembros se han comprometido a respetar, entre los cuales son claves el de no discriminación; la reciprocidad, la transparencia y las válvulas de escape en situaciones bien definidas.

Una cuestión que quizás también requeriría ser incorporada en la agenda de modernización de la OMC, es la que se refiere a las excepciones al principio de no discriminación que pueden resultar de la aplicación del artículo XXIV del GATT. En distintos momentos de los procesos de integración latinoamericana, interpretaciones rígidas normalmente provenientes de los EEUU y de la UE, incidieron en la posibilidad de avanzar con fórmulas más flexibles y, por ende, ajustadas a las realidades regionales.

En mayo del año pasado, en un discurso en la OCDE, el Presidente Emmanuel Macron planteó la necesidad de encarar reformas profundas en la OMC.

El discurso del presidente francés contribuyó a avanzar en un proceso con múltiples desdoblamientos y propuestas, que probablemente se intensificará en los próximos meses (ver al respecto este Newsletter de agosto 2018). Participan en este proceso gobiernos, instituciones empresarias, “think tanks” y una diversidad de organismos no gubernamentales.

Como parte de este proceso, en noviembre pasado, en vísperas de la Cumbre del G20, un grupo de 33 especialistas de once países latinoamericanos, con diversas trayectorias en el campo de la acción y del análisis vinculado al sistema multilateral de comercio, publicó un documento con su opinión favorable al multilateralismo y a la modernización de la OMC, y con algunas referencias concretas sobre los temas a abordar (ver su texto completo y la lista de los especialistas participantes).

En el mencionado documento, los especialistas comienzan por constatar que el sistema multilateral de comercio vive una profunda crisis por no estar en condiciones de lidiar con algunos de los desafíos económicos y comerciales del siglo XXI, tales como la intensidad del cambio tecnológico; la irrupción de China y Asia emergente como actores relevantes del comercio mundial; la organización industrial en torno a cadenas de valor; la plétora de acuerdos comerciales preferenciales promovidos por los EEUU, China y la UE, y el vínculo del comercio con el medio ambiente, el cambio climático y el mundo del trabajo.

Lo que está en juego –continua el documento- son principios fundantes de la OMC que todos los países miembros se han comprometido a respetar, entre los cuales son claves el de no discriminación; la reciprocidad, la transparencia y las válvulas de escape en situaciones bien definidas. Y en un párrafo central del documento, se señala que de lo que se trata es de defender un comercio regido por normas o, por el contrario ingresar a otro donde lo que prime es el poder político en el comercio y en las inversiones. Se agrega: “en este último escenario, los países en desarrollo serían los más afectados”.

El documento señala luego cuestiones e iniciativas concretas a tener en cuenta en el debate tendiente a modernizar la OMC.

Entre las cuestiones señaladas están:

- el monitoreo y la transparencia de las medidas comerciales;

- las disciplinas sobre subsidios con límites a los más distorsionantes;

- la cooperación internacional y el control de prácticas anti-competitivas de empresas estatales y privadas;

- la conclusión de las negociaciones sobre agricultura, incrementando sustancialmente el acceso a mercados, reduciendo todos los apoyos internos que distorsionan, con miras a su eliminación progresiva;

- el fortalecimiento del mecanismo de revisión de políticas comerciales nacionales; la actualización del trato especial y diferenciado, a fin de adecuarlo a las actuales realidades económicas y comerciales;

- el mejoramiento de aspectos procesales, facilitando un multilateralismo flexible, de geometría variable, incluso mediante acuerdos plurilaterales cuyos beneficios se hagan extensivos a todos los miembros de la OMC;

- los vínculos del comercio con un desarrollo inclusivo y sustentable, y

- la capacidad de monitoreo y análisis de la Secretaría de la OMC para nivelar el campo de juego y reducir las asimetrías de información, mejorando la calidad de las notificaciones, reforzando para ello su colaboración con la OCDE, el Banco Mundial, la UNCTAD y el FMI, entre otros.

Y, finalmente, el grupo de especialistas constata que América Latina no puede permanecer al margen del necesario debate sobre las reformas de la OMC. En especial, se señala, que el rol del Mercosur y de la Alianza del Pacífico es insustituible y que hasta el momento de concluirse el documento no se habían aún manifestado (el documento fue concluido el 28 de noviembre del 2018).

Luego, en el mes de enero de este año, en Punta del Este, se realizó una reunión de expertos de diversas nacionalidades, incluyendo algunos de los firmantes del documento antes citado, en la que se decidió la creación de un grupo de estudio y propuesta a fin de generar un espacio de debate sobre cuestiones relevantes a tener en cuenta para la necesaria reforma del sistema de la OMC, incluyendo las de su mecanismo de solución de diferendos (ver al respecto la nota titulada “Expertos de la región articulan propuestas ante la crisis de la OMC”, de Luis Custodio, en la Sección Economía y Mercado del diario “El País” de Montevideo, del 21 de enero 2019. Al momento de concluirse este Newsletter no se había publicado aún el documento constitutivo de este Grupo de Punta del Este, incluyendo sus propuestas de las cuestiones prioritarias a abordar).

Lo que es un hecho es que, tras la Cumbre del G20 en Buenos Aires, parecería existir consenso entre los miembros de la OMC, sobre la necesidad de adaptar sus reglas a las nuevas realidades del comercio internacional (ver este Newsletter de diciembre 2018).

En el caso de los países latinoamericanos, la agenda de reformas a considerar se puede también nutrir de las que ya se consideraban como relevantes cuando se negoció en 1947 el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT). Era un momento de las relaciones internacionales sustancialmente distinto al actual. Pocos países participaron de las negociaciones y uno, los EEUU, tenía por su poder relativo un protagonismo decisivo. Su interés era lograr un sistema de comercio global orientado por reglas y centrado en pocos principios. El de la no discriminación era uno fundamental.

Y una regla principal que debía garantizarlo era la del artículo XXIV del GATT, que en la práctica permitía excepciones a tal principio, a través de dos modalidades que eran la de la unión aduanera y la zona de libre comercio. Ese artículo es un buen ejemplo de las “ambigüedades constructivas” que caracterizaron las originales de reglas del GATT. De hecho su interpretación sigue siendo hoy algo compleja. Lo demuestra la interpretación que suele predominar con respecto a lo que “debe ser” una unión aduanera o una zona de libre comercio. La experiencia de la larguísima negociación bi-regional entre el Mercosur y la UE es ilustrativa acerca de las dificultades que se plantean cuando se tiene una interpretación rígida de los alcances del mencionado artículo XXIV del GATT.

Hoy la OMC –sucesora del GATT y que incorporó sus principales reglas, incluyendo la del citado artículo XXIV- tiene 164 países miembros. El poder relativo entre los distintos países es hoy diferente al del momento fundacional, y ninguno individualmente tendría suficiente capacidad como para aspirar a imponer las reglas del comercio internacional interpretadas sólo en función de sus intereses nacionales. No es que no se intente así hacerlo. Pero es difícil que en tal caso ello sea sostenible en el tiempo.

Por lo demás, la dinámica del comercio mundial en un mundo con más protagonistas y una creciente conectividad entre los espacios económicos nacionales y regionales, hace más necesaria que nunca la existencia de reglas de juego cuyo cumplimiento no dependa sólo de la voluntad de cada país.

Pero el predominio del consenso como principal criterio para cambiar las reglas existentes o para aprobar nuevas reglas, torna muy difícil un desarrollo exitoso de todo intento de adaptar el sistema de la OMC a nuevas realidades. La experiencia de la Rueda Doha así lo demostraría.

Una contribución valiosa de la reciente Cumbre del G20 en Buenos Aires, fue precisamente la de constatar que el sistema multilateral del comercio no está cumpliendo sus objetivos, y que existen posibilidades de mejorarlo. Por ello se reconoce la necesidad de hacer las reformas necesarias para mejorar su funcionamiento (el antecedente inmediato fue el de las conclusiones de la reunión de Ministros de Comercio del G20, realizada en Mar del Plata en el mes de septiembre 2018)

Un factor adicional incide en la importancia práctica que hoy tiene la cuestión de las reformas orientadas a modernizar la OMC. Y es que es muy factible que en los próximos meses se produzca una paralización de su sistema de solución de controversias, por el hecho que, en la práctica, está bloqueado el proceso de nominación de los árbitros necesarios para sustituir a los que culminan sus períodos. Un mecanismo de solución de controversias de hecho así paralizado afectaría significativamente la eficacia de las reglas multilaterales del comercio mundial. El sistema quedaría expuesto entonces al criterio discrecional de los países miembros, sobre todo de los que tienen un mayor poder relativo.

Para abordar las reformas de la OMC un problema significativo resulta del hecho que no todos los países miembros del sistema comparten similares criterios para definir cuáles deban ser cuestiones prioritarias a abordar. A la hora de construir los necesarios consensos no es éste un problema menor.

En ocasiones recientes se han conocido diferentes enunciados sobre las cuestiones que requerirían un abordaje más urgente. Uno se encuentra en la Declaración Conjunta EEUU-UE del 25 de julio pasado, cuando se expresa la voluntad de trabajar juntos “a fin de reformar la OMC y combatir las prácticas comerciales desleales, incluido el robo de propiedad intelectual, la transferencia forzada de tecnología, las subvenciones a la industria, las distorsiones creadas por las empresas públicas y la sobrecapacidad” (http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-18-4687_es.htm).

A su vez, el 18 de septiembre se publicó un “concept paper” de la Comisión Europea sobre la modernización de la OMC y el 26 de noviembre se avanzaron propuestas de la UE y un grupo de otros países miembros de la OMC, sobre el funcionamiento del órgano de apelación en el sistema de solución de controversias.

Otro ejemplo es el Comunicado Conjunto de la reunión organizada por el gobierno de Canadá, con la participación a nivel Ministerial y de Jefes de Delegación de un grupo de “like-minded” países miembros de la OMC.

La reunión tuvo lugar en Ottawa y en ella participaron Australia, Brasil, Canadá, Chile, Unión Europea, Japón, Kenia, Corea, México, Nueva Zelandia, Noruega, Singapur y Suiza. Avanzaron ideas sobre el funcionamiento del sistema de solución de controversias y señalaron su disposición a trabajar en soluciones a los problemas observados, que a la vez permitan preservar sus características esenciales. También se acordó fortalecer la función negociadora de la OMC, para lo cual se requieren aproximaciones flexibles y abiertas para soluciones multilaterales, y se reconoció la necesidad de encarar las distorsiones de mercados causadas por los subsidios y por otros instrumentos. Asimismo se mencionó la necesidad de explorar cómo la dimensión del desarrollo, incluyendo el tratamiento especial y diferenciado, puede ser mejor logrado en los esfuerzos de creación normativa. Y se puso énfasis en la efectiva transparencia en el funcionamiento de los acuerdos relevantes. Finalmente, se constató que la situación actual de la OMC no es más sustentable. Se agregó que continuarán combatiendo el proteccionismo, y que están comprometidos políticamente a actuar con urgencia en la transparencia, la solución de controversias y en el desarrollo de reglas de comercio del siglo XXI para la OMC.

En los párrafos anteriores se hace referencia a algunas de las cuestiones mencionadas como relevantes en las distintas aproximaciones realizadas sobre agendas posibles para reformar y modernizar la OMC, incluyendo las sugeridas por el grupo de especialistas latinoamericanos en el mes de noviembre último.

Una cuestión que quizás también requeriría ser incorporada en la agenda de modernización de la OMC, es la que se refiere a las excepciones al principio de no discriminación que pueden resultar de la aplicación del artículo XXIV del GATT. Como se señaló antes, en distintos momentos de los procesos de integración latinoamericana, interpretaciones rígidas normalmente provenientes de los EEUU y de la UE, incidieron en la posibilidad de avanzar con fórmulas ajustadas a las realidades regionales. Ocurrió por ejemplo cuando se negoció el Tratado de Montevideo de 1960 por el que se creó la ALALC. La idea original de avances parciales de alcance sectorial, tuvo que ajustarse a lo que se entendía que debía ser una zona de libre comercio, de cobertura amplia y plazos reducidos. Fue una exigencia que al ser cumplida, explica en gran medida el fracaso del primer esfuerzo de integración económica con un alcance regional. Y también ha ocurrido en el desarrollo de las negociaciones para un acuerdo birregional entre el Mercosur y la UE. El concepto rígido de zona de libre comercio regional, uno de los requisitos establecidos por la Comisión Europea, explica el hecho que tras veinte años de negociaciones el acuerdo no se haya podido concretar.

Nota: La cuestión de las reformas de la OMC, su necesidad y sus alcances, la hemos abordado en otras oportunidades en este Newsletter, especialmente en: julio 2008; octubre 2011; enero 2012; noviembre 2012; marzo 2013); mayo 2013; febrero 2015; noviembre 2016; julio 2017; octubre 2017; julio 2018; agosto 2018, y septiembre 2018.

Sección Lecturas Recomendadas:

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