De la política industrial al desarrollo productivo

La Nación, Suplemento de Comercio Exterior, 9 de diciembre de 2014

Por María Florencia Carbone

Los términos y las políticas también tienen su reivindicación: lo que hace apenas una década era sinónimo de "mala palabra", hoy resulta la clave para el crecimiento de un país. La vieja y denostada "política industrial" quedó atrás. Hoy hay que hablar de "políticas de desarrollo productivo". Al menos es lo que plantea un trabajo publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

En "¿Cómo repensar el desarrollo productivo? Políticas e instituciones sólidas para la transformación económica", Gustavo Crespi, Eduardo Fernández-Arias y Ernesto Stein recorren el camino para desentrañar las vías por las que se puede transformar a la política industrial -"que a menudo ha sido contraproducente"- en un instrumento útil para aumentar la productividad.

Durante la presentación que hicieron en la Universidad de San Andrés, Fernández-Arias y Stein enfatizaron que las experiencias de crecimiento exitoso en el mundo han estado frecuentemente ligadas a políticas de desarrollo productivo (PDP) activas. Y citaron un ejemplo concreto: la República de Corea.

"Probablemente se trate del caso de desarrollo más exitoso del siglo 20, y la manera en la que dio forma a su economía fue mediante políticas activas de apoyo a sectores específicos en diferentes etapas de desarrollo: desde los fertilizantes a la construcción naviera, los automóviles y, más recientemente, la electrónica", dijeron.

Los escuchaba un grupo de economistas y expertos en políticas públicas, invitado para comentar el libro (entre otros, Lucio Castro, de Cippec; Germán Coloma, de la Universidad del CEMA; José María Fanelli, de Cedes-Conicet-San Andrés); Daniel Heymann, de UBA-San Andrés; Patricia Marino, de INTI; Fernando Navajas, de FIEL; y Verónica Robert, de la Universidad Nacional de General Sarmiento.

El informe propone "un nuevo marco conceptual para ayudar a los responsables de la toma de decisiones a evaluar mejor y a adoptar las políticas de desarrollo productivo necesarias para prosperar sin caer en los errores del pasado".

Según Castro, el libro es un verdadero tour du force sobre la política que hasta hace muy poco no se nombraba entre los economistas -e incluso los hacedores de política- de América latina y el Caribe: la política industrial. "Sin embargo, lo que el trabajo define como PDP, tiene rasgos muy distintos de la vieja Política Industrial (PI) ya que busca resolver fallas de mercado con un objetivo central: aumentar la productividad, con preferencia de instrumentos de política blandos, como la provisión de bienes públicos, en el contexto de una economía globalizada. Por lo tanto, rechaza el proteccionismo y los instrumentos tradicionales de la PI para proteger sectores estructuralmente ineficientes", dijo a La Nacion.

MÁS PERJUICIOS QUE BENEFICIOS

Los autores del trabajo del BID admiten que la política industrial causó con frecuencia más perjuicio que beneficio, y que en América latina y el Caribe, en particular, ciertas políticas industriales mal concebidas llevaron a que toda esta clase de políticas adquiriera una mala reputación.

"Durante un tiempo, la visión predominante en la región fue que la mejor política industrial era la que no existía. Sin embargo, librarse de las políticas activas no arrojó los resultados esperados. La baja productividad y su lento progreso en la región están ahora llevando a los países a mirar el desarrollo productivo con una nueva perspectiva, y a considerar estas iniciativas de política que van más allá de la estabilización macroeconómica y las reformas estructurales de mercado", advierten.

Para Navajas, el trabajo es un manual muy prolijo de instrumentos de políticas que se vuelve una guía valiosa para la formulación de PDP.

"Es un avance respecto de posiciones prevalecientes en Washington (del que el BID forma parte inescapable) en la década de los ?90 cuando se ponía el énfasis en el mercado, las privatizaciones y la apertura comercial, y menos en los espacios de intervención creados por fallas de mercado, en particular aquellas vinculadas con problemas de incentivos para la generación y apropiación de beneficios de innovar y desarrollar sectores", comentó el economista de FIEL.

Luego, destacó que el libro no sólo tiene un marco conceptual claro (basado en las "fallas de mercado" que motivarían una intervención), sino que además ofrece muchas aplicaciones prácticas a casos reales y en particular atiende cuestiones de política o gobernabilidad detrás de las políticas públicas.

Stein y Fernández-Arias resaltaron que a pesar del éxito alcanzado en la estabilización macroeconómica y los claros avances en materia de reformas estructurales de mercado, la región no ha logrado un alto desempeño en materia de crecimiento.

"Si bien la acumulación de factores de producción, tanto capital físico como humano, ayudó a estrechar la brecha de ingresos con los Estados Unidos, la productividad es baja y su mal desempeño sigue siendo un obstáculo para la convergencia de ingresos. En cambio, otras regiones en desarrollo exitosas -como los tigres del este asiático- han logrado estrechar marcadamente su brecha de productividad. ¿Qué más podría hacer la región en términos de políticas de desarrollo productivo para impulsar la productividad y el crecimiento?" fue el disparador de la presentación.

Algunos de los puntos sobresalientes del trabajo indican que:

Un error clave de las políticas industriales del pasado en la región radicó en que no se centraron en las ventajas comparativas latentes de los países en desarrollo.

Las políticas subjetivas y arbitrarias que van a contracorriente de la competitividad internacional dieron lugar a una cultura de búsqueda de rentas, condujeron a la ineficiencia económica y, en última instancia, desembocaron en un callejón sin salida.

Una política industrial exitosa requiere fortalezas institucionales que la sostengan.

La gran pregunta entonces es, si algunas políticas pueden ayudar y otras ser perjudiciales, ¿de qué manera pueden los países constatar la efectividad de una política de desarrollo productivo? El informe sugiere tres pruebas clave ("la Sagrada Trinidad") para evaluar los méritos de una política:

1) ¿Cuál es la falla de mercado que se ha diagnosticado para justificar la política?

2) ¿Se corresponde la política propuesta como remedio con el diagnóstico que la justifica, ya sea aliviando la falla o corrigiendo su impacto?

3) ¿Son las capacidades institucionales lo suficientemente fuertes para diseñar y ejecutar la política tal como se concibió?

Luego, los autores, suman otra alerta: aun si existe una falla de mercado que, en principio, justificase una intervención de política, las agencias de desarrollo productivo del sector público pueden ser débiles y carecer de las capacidades requeridas para adoptarla en forma adecuada. Por ejemplo, algunas políticas pueden verse expuestas a captura por parte de intereses privados o políticos. De allí que las políticas que funcionan en países con fuertes capacidades institucionales pueden resultar inefectivas o incluso perjudiciales en países que carezcan de ellas.

GUERRA PASADA

Al ser consultado por La Nacion, Navajas, de FIEL, deslizó que por momentos sintió que "nos preparamos para la guerra pasada más que para las que vienen" ya que es inevitable que el libro quiera corregir errores de concepción detrás del diseño de políticas (o de ausencia de políticas sectoriales) de los ?90 y por lo tanto, es inevitable la tentación de decir que es algo que hubiera hecho que las cosas funcionen mejor en los 90.

"Ahora estamos en los 2010 y lo que podría haber sido un gran avance en los 90 (por ejemplo aceptar la existencia de fallas de mercado y ordenar mejor las intervenciones públicas) puede no serlo en esta época. En los 90 no existían las demandas por intervenciones que existen ahora que abarcan tanto la mezcla público privada de empresas (desde Aerolíneas hasta YPF), la tolerancia a la propiedad extranjera, la cuestión distributiva y de empleo, la cuestión ambiental, etc. Esta es una sociedad mucho pero mucho más contenciosa con el capitalismo y todos los sistemas políticos de la región se han estado adaptando a esto con distintos enfoques más o menos extremos", explicó.

Como ejemplo de la nueva realidad, el economista de FIEL señaló que lo que antes se ubicaba en la Secretaria de Industria, ahora se ha corrido a la Secretaría de Comercio.

Como conclusión, destacó que el libro le parece "un gran avance y una referencia obligatoria" porque ayuda a poner un marco de ordenamiento conceptual de las intervenciones y a operar como una contención a políticas que no lucen como razonables para el desarrollo.

El trabajo publicado por el BID -que puede consultarse en www.iadb.org- plantea con claridad que la cuestión no es tanto si los países deben hacer uso de estas políticas sino más bien qué políticas y cómo hacerlo.

Una lectura recomendable para actuales y futuros dirigentes.