¿JUEGOS PELIGROSOS?:Tendencias a la fragmentación del sistema global del comercial internacional

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Diciembre de 2011

Resumen:

En un cuadro de eventual erosión de la eficacia de las disciplinas colectivas establecidas por el marco institucional multilateral de la OMC, la proliferación de acuerdos preferenciales entre grandes mercados podría contribuir a una significativa fragmentación del sistema global del comercio internacional.

El problema puede resultar del hecho que protagonistas relevantes de la política mundial perciban que algunos de esos acuerdos tengan objetivos geopolíticos que trasciendan en mucho el plano de los flujos de comercio e inversión. Si así fuere, ello implicaría el inicio de un juego peligroso que puede contribuir a acentuar la fragmentación del sistema político internacional. Según como evolucionen sus respectivas negociaciones tal podrían ser, en el complejo y sensible espacio del Asia Pacífico, los casos de las iniciativas simultáneas del Trans-Pacific Partnership y del acuerdo tripartito entre China, Corea y Japón.

El epicentro de tal juego podría resultar de una eventual competencia entre grandes potencias – antiguas y emergentes – en espacios geopolíticos con un potencial alto voltaje de conflictos. En tal sentido habrá que seguir con atención las respectivas percepciones que países como China, los Estados Unidos y la propia UE – que sigue digiriendo su propia crisis de identidad – tengan de las intenciones de unos y otros a la hora de promover tales acuerdos preferenciales. La UE a su vez, espera concluir a principios del 2012 su acuerdo de libre comercio con la India.

Tras la Octava Conferencia Ministerial este mes de diciembre, la OMC y en particular la Rueda Doha, siguen planteando interrogantes con respecto a su futuro. Cabe destacar, sin embargo, hechos positivos como el de la incorporación de nuevos miembros y en particular Rusia, y el del reconocimiento de que la Rueda Doha se encuentra en un impasse, lo que plantea la necesidad de explorar diferentes aproximaciones a las negociaciones que sean compatibles con los principios de inclusión y de transparencia.

La Octava Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) (Ginebra, 15 al 17 de diciembre de 2011) ha permitido confirmar la diversidad de posiciones existentes entre los países miembros con respecto al futuro del sistema multilateral global del comercio internacional, incluyendo el destino final de la Rueda Doha (ver toda la información sobre la Conferencia de la OMC aquí y aquí; para un análisis previo a la Conferencia, ver asimismo este Newsletter del mes de octubre 2011).

En principio no parecería que fueran posiciones necesariamente inconciliables entre sí. Una base común es que todos los países miembros coinciden en que el sistema multilateral global debe ser preservado y fortalecido. La incorporación de Rusia contribuye a ello. Por lo demás, nadie deja de mencionar el vínculo entre las actuales negociaciones de la Rueda Doha con el desarrollo económico. También se percibe como políticamente correcto hacer referencia continua a la necesidad del tratamiento especial que requieren los países menos desarrollados. Sin embargo, todo ello puede ser parte de la retórica y de las apariencias que suelen predominar en la diplomacia económica multilateral.

Pero todo indica que llevará tiempo el lograr articular los consensos que se requieren, sea para concluir con las actuales negociaciones multilaterales – no parece que ello esté en el horizonte inmediato - o para interrumpirlas definitivamente – nadie parece interesado en que en el inevitable “blame game” se le atribuya la responsabilidad de explicitar un fracaso -; sea para acordar nuevas modalidades de negociaciones que permitan contornear las rigideces del “todo único” (“single undertaking”), como por ejemplo, aquellas que no requieran la participación de todos los países miembros y que, sin embargo, se acuerden dentro del marco de la OMC (distintas variantes de “acuerdos plurilaterales”). Varios factores inciden al respecto.

Un primer factor es el alto número de países participantes, con sus notorias diferencias de poder relativo, de tradiciones culturales y de grados de desarrollo económico. Tras la incorporación de Rusia y de otros países los países miembros son ya 157. No es fácil ponerlos de acuerdo en torno a agendas muy ricas en cuestiones diversas y sensibles, tanto desde el punto de vista económico como político. No es éste, sin embargo, el dato más destacable. Sí lo es, en cambio, el hecho que la dispersión del poder relativo entre protagonistas relevantes del comercio mundial haya aumentado desde la creación de la OMC.

En efecto. En un mundo más “descentrado”, las instituciones internacionales imaginadas en otros contextos históricos ponen en evidencia insuficiencias sistémicas para reunir la masa crítica de poder que se requiere a fin de adoptar decisiones que sean efectivas y legítimas. No es, por cierto, sólo el caso de la OMC. En las principales organizaciones económicas internacionales originadas en el mundo del fin de la Segunda Guerra Mundial – y que fueran diseñadas con clara influencia de los Estados Unidos- la “mesa chica” para la articulación de las grandes decisiones tiene que ser cada vez más grande y muchos de los quedan afuera no necesariamente se sienten representados en ella. Ni tampoco un G2 ni tan siquiera un G20, parecen suficientes hoy para articular decisiones que sean efectivas, es decir, que penetren en la realidad y que, a su vez gocen de suficiente legitimidad internacional.

En el caso de la OMC – como se señaló al principio -, el mosaico de opiniones diferentes se ha reflejado en las sesiones de la reciente Conferencia Ministerial. Pero también se observa en los debates sobre el futuro de la Rueda Doha y de la propia OMC que se realizan en el plano académico y en organizaciones no gubernamentales. Por momentos, son debates que recuerdan las escenas caóticas que Federico Fellini reflejara magistralmente en su película “Ensayo de orquesta” (“Prova D’Orchestra”, 1979), quizás inspirado en la realidad italiana de esos tiempos.

Un segundo factor que permite anticipar un período prolongado de incertidumbres en la OMC, es la baja intensidad de los incentivos existentes para concluir las negociaciones de la Rueda Doha. Ello puede explicarse por los efectos de las actuales turbulencias financieras y económicas internacionales que han acentuado reflejos políticos a no innovar en todas aquellas cuestiones que pueden esperar. Concretamente, si los costos políticos internos son altos, la tendencia de los protagonistas es a privilegiar la inercia aún cuando ello pudiera significar poner en riesgo eventuales beneficios del largo plazo.

La paradoja actual es que las respectivas agendas internas de muchos países, incluso los más relevantes, están fuertemente influenciadas por los efectos de la globalización de la economía mundial, pero que su capacidad para participar en la formulación de respuestas colectivas está, a su vez, muy condicionada por factores domésticos. Ello se ha acentuado en los últimos tiempos por el hecho que en muchos países los ciudadanos han comenzado a manifestar en forma incluso ruidosa su indignación. Indignación frente a lo que visualizan como causas de sus problemas. Pero, sobre todo, indignación ante la falta de suficientes explicaciones por parte de sus dirigentes sobre la realidad que se enfrenta y, en particular, de propuestas concretas para superar lo que se percibe como un cuadro de situación inesperado y frustrante. Las incertidumbres sobre el presente y, en especial sobre el futuro, normalmente acentúan la indignación de la gente.

Y un tercer factor es que se observa una creciente tendencia a privilegiar caminos alternativos a los del sistema comercial multilateral global. Las dificultades para avanzar en la opción que implicaría la conclusión exitosa de la Rueda Doha alimentan tal tendencia. Se entiende entonces que la opción planteada por distintos tipos de clubes comerciales restringidos, pueda ser más funcional al objetivo de facilitar la expansión de flujos de comercio e inversiones entre las naciones participantes. Permiten además generar acuerdos que sean “OMC plus”.

Tales clubes no se limitan a espacios geográficos contiguos, donde los acuerdos preferenciales son visualizados como instrumentos de una estrategia con objetivos de integración económica - eventualmente profunda - y de gobernabilidad regional.

Se ha entrado, por el contrario a una nueva etapa de concertación de acuerdos plurilaterales inter-regionales. Tres ejemplos son destacables, por la magnitud de las respectivas dimensiones económicas en términos de población y de comercio involucrado, en el caso que las negociaciones actualmente en curso prosperasen. Son el Trans-Pacific Partnership (TPP), el acuerdo entre China, Corea y Japón, y el acuerdo de libre comercio entre la Unión Europea (UE) y la India.

El TPP (originado en un acuerdo celebrado en el año 2006 por Chile, Singapur, Brunei y Nueva Zelanda, y que ahora está siendo negociado por diez países con el objetivo de concluir el acuerdo en el 2012) ha adquirido más actualidad tras la Cumbre reciente de la APEC en Honolulu, Hawai y, en particular, tras la decisión del Japón de participar en las negociaciones. Pero también han ganado impulso político las negociaciones de un eventual acuerdo de libre comercio entre China, Corea y Japón (ver las referencias incluidas en la Sección Lecturas Recomendadas, al final de este Newsletter) . A su vez, no se descarta aún la posibilidad que finalmente la negociación en curso entre la UE y la India pudiera concluir en el primer semestre del 2012.

En un cuadro de eventual debilitamiento del marco multilateral brindado por la OMC, la proliferación de acuerdos preferenciales entre grandes mercados podría contribuir a una fragmentación, incluso caótica, del sistema del comercio mundial. Pero el problema principal podría derivar del hecho que protagonistas relevantes en el escenario político mundial, eventualmente perciban que algunos de esos acuerdos tengan objetivos geopolíticos que trasciendan en mucho el plano de los flujos de comercio e inversiones. Podría ello implicar entonces el inicio de un juego peligroso que contribuya a una mayor fragmentación del sistema político internacional.

El epicentro de tal juego podría resultar de una eventual competencia entre grandes potencias – antiguas y emergentes – en espacios geopolíticos de un alto voltaje de conflictos. En tal sentido habrá que seguir con atención las respectivas percepciones que países como China, los Estados Unidos y la propia UE – que sigue digiriendo su propia crisis de identidad – tengan de las intenciones de unos y otros a la hora de promover tales acuerdos preferenciales y “OMC plus”.

Tras la Octava Conferencia Ministerial este mes de diciembre, la OMC y en particular la Rueda Doha siguen planteando interrogantes con respecto a su futuro. Cabe destacar, sin embargo, hechos positivos como el de la incorporación de nuevos miembros y en particular Rusia, y el reconocimiento de que la Rueda Doha se encuentra en un impasse que genera la necesidad de explorar diferentes aproximaciones a las negociaciones que sean compatibles con los principios de inclusión y de transparencia (ver la declaración final del Presidente de la Conferencia en la que constata los elementos de consenso alcanzados con respecto a la acción futura de la OMC, incluyendo la Rueda Doha, aquí).

Asimismo al hablar en la sesión inaugural de la Conferencia Ministerial (ver aquí), Pascal Lamy anunció su intención de convocar un panel de múltiples partes interesadas (multi-stakeholders) para analizar la situación actual y futura del comercio mundial. De concretarse es una iniciativa positiva. Cabe destacar que simultáneamente con la Conferencia, el ICTSD organizó un simposio sobre comercio y desarrollo con la participación de negociadores y expertos de países de la OMC (ver aquí). Algunas propuestas incluidas en los aportes de Miguel Rodriguez Mendoza, de Marcel Vaillant y de Carolyne Birkbeck Deere, merecen ser destacadas por la calidad de sus argumentos y su sentido práctico (ver las referencias en la Sección de Lecturas Recomendadas al final de este Newsletter).

Lecturas recomendadas de publicaciones recientes:

- Armstrong, Shiro, “China’s participation in the Trans-Pacific Partnership”, East Asia Forum, 11 December 2011, en: http://www.eastasiaforum.org/2011/12/11/china-participation-in-the-trans-pacific-partnership/.

- Deere Birkbeck, Carolyn, “The Future of the WTO: Governing Trade for a Fairer, More Sustainable Future”, ICTSD –FDEA Trade and Development Symposium, A Collection of Short Essays, Geneva, December 2011, en: http://www.ictsdsymposium.org/sites/default/files/Book_10_Birkbeck%281%29.pdf.

- Drysdale, Peter, “China, economic containment and the TPP”, East Asia Forum, 12 December 2011, en: http://www.eastasiaforum.org/2011/12/12/china-economic-containment-and-the-tpp/.

- Fergusson, Ian F.; Vaughn, Bruce, “The Trans-Pacific Partnership Agreement”, Congressional Research Service, Washington June 25, 2010, en: www.crs.gov.

- Fulponi, Linda; Shearer, Matthew; Almeida, Juliana, “Regional Trade Agreements – Treatment of Agriculture”, OECD Food, Agriculture and Fisheries Working Papers N° 44, Paris 2011, en: http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/fulltext/5kgg53fmnjxv.pdf?expires=1324234410&id=id&accname=guest&checksum=EDABE754DF34ADD2B280D6072DC295F6.

- Funes, Óscar, “Retos de la Unión Aduanera en Centroamérica”, CEPAL, Sede Subregional en México, Serie Estudios y Perspectivas 131, México, Octubre de 2011, en: http://www.eclac.cl/mexico/publicaciones/xml/7/44797/2011-038-Retos_Union_Aduan._en_CA-Serie_131.pdf.

- Huchet-Bourdon, Marilyne; Korinek, Jane, “To What Extent Do Exchange Rates and their Volatility Affect Trade?”, OECD Trade Policy Working Papers, N° 119, Paris 2011, en: http://www.oecd-ilibrary.org/trade/to-what-extent-do-exchange-rates-and-their-volatility-affect-trade_5kg3slm7b8hg-en.

- IPEA, “Las relaciones del Mercosur con Estados Unidos y China ante el desplazamiento del centro dinámico mundial”, Comunicados del IPEA, N° 121, Brasilia, 15 de noviembre de 2011, en: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/111115_comunicadodoipea121esp.pdf.pdf.

- IPEA, “Mudanças na orden global: desafíos para o desenvolvimento brasileiro”, Comunicado do IPEA, N° 100, Brasilia, 23 de novembro de 2011, en: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/111123_comunicadoipea100.pdf.

- Kaldor, Mary, “New and Old Wars. Organized Violence in a Global Era”, (2nd Edition), Stanford University Press, Stanford, California, 2006.

- Lanz, Rainer; Miroudot, Sébastien, “Intra-Firm Trade: Patterns, Determinants and Policy Implications”, OECD, Trade Policy Working Papers, N° 114, Paris 2011, en: http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/fulltext/5kg9p39lrwnn.pdf?expires=1324079527&id=id&accname=guest&checksum=7787E9C4F5800C36C4082A2FA8BAD32D.

- Lowenthal, Abraham F., “Disaggregating Latin America: Diverse Trajectories, Emerging Clusters and their implications”, The Brookings Institution, Washington, Wednesday November 9, 2011, en: http://www.brokings.edu/papers/2011/1101_latin_america_lowenthal.aspx?p=1.

- Minassian, Gaïdz, “Zones Grises. Quand les États Perdent le Contrôle”, Éditions Autrement/Frontières, Paris 2011.

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- Morris, Ian; Scheidel, Walter (eds.), “The Dynamics of Ancient Empires. State Power from Assyria to Byzantium”, Oxford University Press, Oxford-New York 2010.

- Rodriguez Mendoza, Miguel, “Towards “plurilateral plus” agreements”, ICTSD – FDEA, Trade and Development Symposium, A Collection of Short Essays, Geneva, December 2011, en: http://www.ictsdsymposium.org/sites/default/files/Book_11_Mendoza.pdf.

- Scheidel, Walter (ed.), “Rome and China. Comparative Perspectives on Ancient World Empires”, Oxford University Press, Oxford-New York, 2010.

- Smith, Dennis, “Globalization: the hidden agenda”, Polity Press, Cambridge, UK, 2006.

- Tu, Xinquan; Lin, Guijun, “The revival of industrial policy: how should the WTO address it?, ICTSD – FDEA, Trade and Development Symposium, A Collection of Short Essays, Geneva, December 2011, en: http://www.ictsdsymposium.org/sites/default/files/Book_9_Lin.pdf.

- Vaillant, Marcel, “How to encourage the network trade rules interconnections? An application on the case of Non Tariff Barriers”, ICTSD – FDEA, Trade and Development Symposium, A Collection of Short Essays, Geneva, December 2011, en: http://www.ictsdsymposium.org/sites/default/files/Book_22_Vaillant.pdf.

- Yiu, Lichia; Saner, Raymond (with Mario Filadoro), “Mainstreaming Tourism Development in Least Developed Countries: Coherence and Complementarity of Policy Instruments”, CSEND, Governance Trade Policy, Geneva, August 2011, en: http://www.csend.org/trade-policy-governance/trade-a-tourism/item/287-mainstreaming-tourism-development-policy-coherence-and-complementarity-2011.

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.

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