¿Es hora de rediseñar el Mercosur?La pregunta exige análisis de procedimiento

Félix Peña, La Nación, Suplemento de Comercio Exterior, 25 de abril de 2019

El debate sobre cómo avanzar hacia el futuro en el desarrollo del Mercosur se está acentuando. El riesgo es que no sea solo un debate metodológico -cómo debemos trabajar juntos-, sino que, de hecho, se transforme en un debate existencial -por qué sus países miembros deberían seguir trabajando juntos-. Obvio que, en tal caso, sería un debate distinto en sus consecuencias políticas y económicas. No parece ser lo recomendable.

El hecho de que, tras veinte años de negociaciones birregionales, eventualmente pudiera percibirse que las que se desarrollan con la Unión Europea (UE) culminan en un fracaso, contribuiría a acentuar en los países miembros el debate sobre el futuro del Mercosur. Y también podría incidir en un deterioro de la imagen externa de este emprendimiento conjunto entre países sudamericanos.

Como en todo lo relacionado con la construcción del Mercosur -al igual que ocurre con otros procesos de integración regional, como el de la UE-, el abordaje recomendable para cualquier análisis o debate razonable y realista debe combinar siempre, en forma simultánea y como mínimo, factores políticos, económicos e institucionales. Un abordaje unidimensional es un camino directo a no entender nada e incluso al fracaso de las acciones que eventualmente se encaren. Es quizá lo que ha sido difícil introducir cómo enfoque metodológico en las negociaciones con la UE.

Y como ocurrió en los momentos fundacionales -tanto del Mercosur como de la UE-, las acciones necesarias requieren ser impulsadas al más alto nivel político de cada país y desarrolladas, luego, por instancias técnicas competentes en el plano político, en el económico y en el legal.

El método Jean Monnet, en la etapa fundacional de la integración europea, es recomendable al respecto. Monnet, que en ese momento era comisario del plan en Francia, nunca desarrolló estudios universitarios. Su formación fue la práctica empresaria vendiendo cognac en distintos países -lo producía su padre-. Y siempre se rodeó -como lo hizo al impulsar la negociación del primer tratado de integración, en 1950- de excelentes economistas y juristas.

En una oportunidad reciente, al abordar la cuestión del arancel externo común en el Mercosur y de su incidencia sobre las negociaciones con terceros países, señalábamos que quizá lo importante sería privilegiar la preservación de lo esencial que se procura lograr, tanto en una perspectiva política como económica, con la construcción del espacio regional preferencial.

En tal perspectiva, lo esencial podría ser visualizado no tanto en la idea de un nuevo espacio económico único de alcance regional, pero sí de uno que, trascendiendo lo económico y comercial, sea común aunque diferenciado, incluso con geometrías variables, y que privilegie objetivos de conectividad, compatibilidad y convergencia de los respectivos espacios nacionales, a la vez que preservando sus ricas diferencias, identidades e individualidades. Y esto también es válido para cualquier cuestión relevante a encarar y a resolver con eficacia. No son cuestiones a abordar sólo conforme a la perspectiva de libros de texto y de fórmulas teóricas.

Como lo han señalado destacados especialistas de Brasil, parecería conveniente ahora activar un mecanismo que, bien encarado, podría ser funcional a abrir un proceso de rediseño eficaz del Mercosur. Es el previsto en el artículo 47 del Protocolo de Ouro Preto. Establece: "Los Estados partes convocarán, cuando lo juzguen oportuno, a una conferencia diplomática con el objetivo de revisar la estructura institucional del Mercosur establecida por el presente Protocolo, así como las atribuciones específicas de cada uno de los órganos". La ventaja de este enfoque es que no se refiere a un rediseño de objetivos del Mercosur, pero sí de su arquitectura institucional, incluyendo la competencia de los respectivos órganos.

Nada impediría, por ejemplo, incluir nuevos órganos, como podría ser una eventual Comisión de Política Económica, en la línea de la Comisión de Comercio prevista en los artículos 16 a 21 del mencionado protocolo.

Por lo menos tres cuestiones podrían incluirse en la agenda de una conferencia diplomática como la sugerida. Ellas podrían ser las siguientes:

Las modalidades del proceso de formación de decisiones y de producción de reglas, a fin que sean efectivas (que penetren en la realidad), eficaces (que produzcan los resultados procurados) y legítimas (que sean reconocidas como tales por los ciudadanos).

Los mecanismos institucionales y métodos de trabajo que permitan una evolución gradual y flexible de la convergencia en el desarrollo económico de los países miembros en todos los planos, incluso el social. La articulación institucional con otros espacios de integración en los que participen países miembros junto con otros países latinoamericanos, tal el caso de la convergencia con la Alianza del Pacífico.

Un enfoque como el sugerido implica reconocer las tres estructuras institucionales en las que se inserta el Mercosur. Ellas reflejan dimensiones que han estado presentes en el camino que llevó a su construcción. Y que siguen estando en la actualidad. La primera es la que se origina en el Tratado de Asunción de 1991, que crea el Mercosur. La segunda es la del Tratado de Integración binacional entre la Argentina y Brasil de 1988, que no sólo sigue vigente sino que, incluso, refleja el momento político que condujo luego al Mercosur. Y la tercera es la del Tratado de Montevideo de 1980, que crea la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), en la cual se insertan los tratamientos preferenciales acordados entre los países del Mercosur. Es precisamente a través de los acuerdos de complementación económica en el marco de la Aladi que se desarrolla la red de acuerdos preferenciales latinoamericanos en forma compatible con el sistema multilateral de comercio en la Organización Mundial del Comercio (OMC). .