LOS VEINTE AÑOS DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO: ¿Qué enseñan sobre cómo aprovechar mejor el sistema multilateral del comercio?

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Febrero de 2015

Resumen:

Tras los veinte años transcurridos desde la creación de la OMC, entre otros cambios relevantes de la realidad internacional que se observan en relación al sistema multilateral del comercio, pueden señalarse tres.

En primer lugar, el de la redistribución del poder mundial y el protagonismo creciente de las denominadas naciones emergentes –siendo varias de ellas en realidad naciones “re-emergentes”-. En segundo lugar, el de la mayor conectividad entre los mercados. Y en tercer lugar, el de la fragmentación de la producción en múltiples modalidades de cadenas de valor transnacionales –por algo fue la OMC la que instaló el concepto de “hecho en el mundo”, sin el cual es ahora cada vez más difícil entender el comercio y las inversiones entre los países-.

¿Y cuáles son algunos de los principales aportes positivos que ha efectuado la OMC al desarrollo del comercio internacional en sus veinte años de existencia? Uno es el de las disciplinas colectivas en el comercio internacional. El otro se refiere a la transparencia en las políticas e instrumentos que aplican los países a su comercio internacional. El tercer aporte es el de asegurar un sistema que permite abordar y resolver disputas que surgen entre los países miembros como consecuencia de un eventual y aparente incumplimiento de los compromisos asumidos.

En otro plano, en cambio, los aportes de la OMC no se han terminado aún de concretar, incidiendo a veces en su imagen ante la opinión pública. Es el de las negociaciones comerciales multilaterales, concretamente las que durante los últimos año se han desarrollado en la denominada “Rueda Doha”.

¿Qué enseñan estos veinte años pasados sobre la utilidad que el sistema de la OMC puede tener para un país miembro, tal el caso de la Argentina? Tres lecciones pueden considerarse como las más relevantes.

La primera es que la OMC, como sistema de reglas y mecanismos que inciden en el comercio mundial, sólo puede ser bien aprovechada en la medida que un país –y no sólo a nivel gubernamental- tenga claro que quiere y que puede lograr en sus relaciones comerciales con otros países y regiones del mundo. La segunda es que para todo ello se requiere que el país tenga muy buenos especialistas en las reglas y mecanismos de la OMC. Y la tercera lección es que operar en la OMC implica por parte de un país miembro, tener una fuerte vocación y capacidad para tejer alianzas con otros países, tanto a nivel gubernamental, como empresario y de la sociedad civil.

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Es mucho lo que ha cambiado el mundo desde que el 1° de enero de 1995 entrara a funcionar la Organización Mundial del Comercio. Fue construida en base al Acuerdo General de Comercio y Tarifas (GATT), cuyo texto contractual absorbe en su sistema jurídico (sobre el proceso de creación de la OMC y su vínculo con el sistema del GATT originado en 1948, ver el libro de Craig VanGrasstek, “The History and Future of the World Trade Organization”, WTO, Geneva 2013. Sobre una visión crítica del estado actual de la OMC y sobre cómo el autor considera debería plantearse el futuro del sistema multilateral del comercio internacional, ver el reciente libro de Rorden Wilskinson incluido en la sección “Lecturas Recomendadas” de este Newsletter).

Por ello es conveniente visualizar los aportes que ha efectuado y puede seguir efectuando la OMC, en la perspectiva de una realidad internacional cada vez más dinámica y compleja (esta nota incluye aportes del autor al artículo que publicara Florencia Carbone en el Suplemento Comercio Exterior de La Nación, el martes 27 de enero de 2015. Ver su texto aquí).

Entre otros cambios relevantes de la realidad internacional que se observan en relación al sistema multilateral del comercio plasmado en la OMC, pueden destacarse los siguientes. En primer lugar, el de la redistribución del poder mundial y el protagonismo creciente de las denominadas economías emergentes –siendo varias de ellas en realidad “re-emergentes”-. En segundo lugar, el de la mayor conectividad entre los mercados, en todos los planos y no sólo en el físico. Y en tercer lugar, el de la fragmentación de la producción en múltiples modalidades de cadenas transnacionales de valor y de encadenamientos productivos –fue la OMC quien instaló el concepto de “hecho en el mundo”, que es hoy esencial para entender el comercio de bienes y de servicios, así como las inversiones y los flujos tecnológicos entre los distintos países-.

¿Cuáles son algunos de los principales aportes positivos que ha efectuado la OMC al desarrollo del comercio internacional en sus veinte años de existencia?

Uno es el de las disciplinas colectivas en el comercio internacional. Lejos de ser completas ni menos aún perfectas –sería difícil aspirar a ello en un mundo que es y seguirá siendo caracterizado por la distribución desigual de poder entre naciones que, al menos formalmente, son soberanas-, las reglas y mecanismos de la OMC, provenientes en buena medida del período del GATT, permiten un cierto orden en la aplicación de políticas e instrumentos nacionales que pueden incidir en el comercio mundial de bienes y servicios. Y es ello algo que conviene tanto a países grandes con intereses comerciales e inversiones muy diversificados a escala global, como a los países con menor capacidad para imponer sus principios y reglas de juego en el comercio mundial.

El otro se refiere a la transparencia en las políticas e instrumentos que aplican los países a su comercio internacional, que en buena medida se ha logrado a través de su revisión periódica con participación del conjunto de los países miembros de la OMC y con un activo papel del secretariado.

El tercer aporte es el de asegurar un sistema que permite abordar y resolver disputas que surgen entre los países miembros como consecuencia de un eventual y aparente incumplimiento de los compromisos asumidos. Uno de los últimos casos ha sido precisamente el que involucró, como país demandado, a la Argentina y que estuviera referido a medidas que afectan a la importación de mercancías (ver la información sobre el fallo del órgano de apelación y sobre su aprobación por el órgano de solución de diferencias en los siguientes enlaces: fallo, 438, 444 y 445).

Los tres aportes mencionados se refuerzan mutuamente y es ello lo que contribuye a un grado razonable de efectividad, eficacia y legitimidad del sistema multilateral. Sería fácil imaginar el cuadro de situación que predominaría de no existir el sistema multilateral de comercio. Es un cuadro que fácilmente sería caracterizado como el del predominio de la “ley de la selva” o, lo que es lo mismo, de él o los países con más poder relativo.

En otro plano, en cambio, los aportes de la OMC no se han terminado aún de concretar, incidiendo a veces en su imagen ante la opinión pública. Es el de las negociaciones comerciales multilaterales, concretamente las que durante los últimos año se han desarrollado en la denominada “Rueda Doha”.

Una hipótesis plausible podría ser la de que las dificultades en avanzar en tales negociaciones se deberían –en gran medida- al hecho que algunos de los principales países miembros de la OMC habrían privilegiado en los últimos tiempos la posibilidad de concretar mega-acuerdos inter-regionales, especialmente en el ámbito de los espacios Trans-Atlántico y Trans-Pacífico (ver este �Newsletter del mes de marzo 2014).

Son negociaciones impulsadas especialmente por los países más desarrollados, que en todo el período del GATT y en el fundacional de la OMC se caracterizaron por ser los que de hecho fijaban las reglas. Incluso podría visualizarse el interés por los “mega-acuerdos preferenciales”, como una modalidad más novedosa de seguir generando reglas que luego el resto de los países miembros no tendrían otra alternativa que aceptar.

¿Qué enseñan estos veinte años pasados sobre la utilidad que el sistema de la OMC puede tener para un país miembro, tal el caso de la Argentina?

Tres lecciones pueden considerarse como las más relevantes.

La primera es que la OMC, como sistema de reglas y mecanismos que inciden en el comercio mundial, sólo puede ser bien aprovechada en la medida que un país –y no sólo a nivel gubernamental- tenga claro que quiere y que puede lograr en sus relaciones comerciales con otros países y regiones del mundo. Esto es lo que normalmente se denomina “estrategia-país” en el comercio y las inversiones internacionales.

Ello implica, por cierto, definir bien los intereses ofensivos y defensivos, así como el necesario balance entre ellos. Y, además, implica tener una apreciación correcta del valor que el país tiene –por distintos motivos que pueden trascender a los comerciales- para otros países y, en particular, para los que tienen mayor incidencia económica, o en el plano global o en el de cada una de las regiones, en particular la propia de un país –en nuestro caso América Latina-. Ello permite apreciar el margen de maniobra disponible para el cumplimiento de los compromisos asumidos. Permite, sobre todo, apreciar qué margen tiene un país para no cumplir plenamente con sus compromisos –por cierto que, en tal caso, haciéndolo sin proclamarlo y de manera que no se note-.

La segunda es que para todo ello se requiere que el país tenga muy buenos especialistas en las reglas y mecanismos de la OMC. Un buen especialista es el que, gracias a su formación y a su experiencia, domina las sutilezas propias de un sistema jurídico de claro origen anglo-sajón, dada la incidencia que tuvieran los Estados Unidos y Gran Bretaña desde los momentos fundacionales del GATT. Ello es más importante aún cuando las circunstancias de un país pudieran indicar en algún momento, que no se pueden cumplir con las reglas interpretándolas al pie de la letra, esto es, sin aprovechar las flexibilidades implícitas que siempre existen y que un buen experto se supone que conoce.

Un país socio que tiene clara la importancia de conocer bien las reglas de la OMC y sus matices, para mejor aplicarlas en función de su interés nacional, es Brasil. Que Brasil valora la OMC se puso de manifiesto en el proceso de elección de su actual Director General. Además, por lo menos tres de los Cancilleres de los últimos años (Luiz Felipe Lampreia, Celso Lafer y Celso Amorim) se desempeñaron previamente como representantes del país en Ginebra. De sus últimos Secretarios de Comercio Exterior, por lo menos tres son especialistas de prestigio en derecho del comercio internacional e incluso de la OMC (Welber Barral, Mario Marconini y Tatiana Prazeres). Asimismo, varios de sus diplomáticos de más alto nivel, como también de los que fueron responsables de la política de comercio exterior y de los expertos más destacados en el comercio internacional, se desempeñan hoy en instituciones empresarias o son asesores en cuestiones vinculadas al comercio exterior y a la OMC (entre otros, ejemplos de ello, son Sergio Amaral –quien fuera Ministro de Desenvolvimiento-; los ya mencionados Mario Marconini, y Welber Barral, y Rubens Barboza –quien fuera Embajador del Brasil en Londres y Washington, y también ante la ALADI, además de haber sido el responsable de las negociaciones en el Mercosur-). Y el país tiene además algunos de los centros más prestigiosos de la región en el seguimiento del sistema comercial global, con un enfoque interdisciplinario y una perspectiva en función del interés nacional del país (entre otros cabe mencionar el caso de la profesora Vera Thorstensen, quien además de desempeñarse hoy en la Fundación Getulio Vargas, lo hizo durante varios años en la Misión del Brasil ante la OMC).

Y la tercera lección es que operar en la OMC implica por parte de un país miembro, tener una fuerte vocación y capacidad para tejer alianzas con otros países, tanto a nivel gubernamental, como empresario y de la sociedad civil. Ello también implica un intenso aprovechamiento de la gente con experiencias prácticas en la competencia comercial global y en el sistema multilateral de comercio.

Hacia adelante al menos tres frentes temáticos actuales adquirirán creciente relevancia para los países miembros de la OMC. Uno es el de la cuestión ambiental y sus efectos sobre comercio internacional. Otro es el de cómo lograr un razonable grado de articulación entre múltiples acuerdos comerciales preferenciales y el sistema multilateral de comercio. Y el tercero se refiere a la incidencia de los distintos tipos de marcos regulatorios, tanto sobre el comercio de bienes y de servicios, como sobre las inversiones y las cadenas transnacionales de valor.

En los tres frentes es posible que se requieran nuevos enfoques y, también, nuevas reglas y mecanismos. Negociarlos llevará tiempo y requerirá de cada país o grupo de países, tener ideas claras sobre qué necesitan obtener y sobre cómo lograrlo.

Pero más importante aún será instalar un debate franco y amplio sobre cómo adaptar el sistema multilateral del comercio a los requerimientos de igualdad de oportunidades para el desarrollo económico de todos los países miembros y, sobre cómo lograr que sea un aporte útil a los desafíos crecientes que se observan en el plano de la gobernanza global. ¿Son suficientes planteos como los que se ha efectuado para avanzar hacia una OMC 2.0? O, por el contrario, ¿lo que se requerirá será un cambio profundo en una estructura institucional que trascienda el plano del comercio y penetre hondo en la compleja agenda multidimensional del desarrollo y la gobernanza a escala global? (ver al respecto el libro de Rormer Wilkinson, incluido en la sección lecturas recomendadas de este Newsletter).

Sección de lecturas recomendadas:

➢ Boletín Informativo Techint, “Los mega acuerdos de comercio y el futuro del Mercosur”, Boletín Techint, n° 35, Buenos Aires, Noviembre 2014, en: http://www.boletintechint.com/boin/OpenFile.asp?file=pdf\BOP345.pdf.

➢ Bridges, “WTO Appellate Body Rules Against Argentina in Import Restrictions Dispute”, ICTSD, Bridges, volume 19, number 2, Geneva 22 January 2015, en: http://www.ictsd.org/bridges-news/bridges/news/wto-appellate-body-rules-against-argentina-in-import-restrictions-dispute.

➢ Bruszt, László; McDermott, Gerald (eds), “Leveling the playing field. Transnational Regulatory Integration and Development”, Oxford University Press, Oxford 2014.

➢ Friedmann, George, “Flash Points. The Emerging Crisis in Europe”. Doubleday, New York 2015.

➢ Gat, Hazar, “War in Human Civilization”, Oxford University Press, New York 2006.

➢ Gat, Hazar; Jacobson, Alexander, “Nations. The Long History and Deep Roots of Political Ethnicity and Nationalism”, Cambridge University Press, New York 2013.

➢ Groppo, Valeria; Piermartini, Roberta, “Trade Policy Uncertainty and the WTO”, WTO, Economic Research and Statistics Division, Working Paper, ERSD – 2014 - 23, Geneva, 19 December 2014, en: http://wto.org/english/res_e/reser_e/ersd201423_e.pdf.

➢ Hernández, René A.; Martínez-Piva, Mario; Mulder, Nanno, “Global value chains and world trade. Prospects and challenges for Latin America”, ECLAC –German Cooperation, Santiago de Chile, agosto 2014, en: http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/37041/S2014061_en.pdf?sequence=1.

➢ Horn, Henryk; Mavroidis, Petros C., “Legal and Economic Principles of World Trade Law”, The American Law Institute, Cambridge University Press, New York 2013.

➢ Puentes, “Órgano de Apelación confirma fallo contra Argentina”, ICTSD, Puentes, Geneva 21 January 2015, en: http://www.ictsd.org/bridges-news/puentes/news/%C3%B3rgano-de-apelaci%C3%B3n-de-la-omc-confirma-fallo-contra-argentina.

➢ Turner, Henry Ashby, “A treinta días del poder”, Prólogo de Antonio Muñoz Molina, Edhasa, Barcelona 2002.

➢ UNCTAD, “13th Investment Policy Monitor”, A periodic report by the UNCTAD Secretariat, N° 13, Geneva, January 2015, en: http://investmentpolicyhub.unctad.org/Upload/Documents/IPM%20No%2013.pdf.

➢ United Nations, “World Economic Situation and Prospects 2015”, United Nations, New York 2015, en: http://www.un.org/en/development/desa/policy/wesp/wesp_archive/2015wesp_full_en.pdf.

➢ Van Creveld, Martín, “The Transformation of War”, The Free Press, New York 1991.

➢ Wilkinson, Rorden, “What’s Wrong with the WTO - and how to fix it”, Polity, Cambridge – Malden MA., 2014.

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.