LA CONSTRUCCIÓN DEL NECESARIO CONSENSO: ¿Es un verdadero punto débil para el funcionamiento futuro del Mercosur?

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Octubre de 2021

Resumen:

Hemos abordado en otras oportunidades distintos aspectos del debate que se está planteando en el Mercosur en torno a su futuro y, en especial, a lo que puede denominarse su “crisis metodológica”. Esto es, una crisis en torno no tanto a la dimensión existencial del Mercosur, pero si a cómo desarrollar la idea de trabajar juntos, tanto en el plano del desarrollo económico y social, como en el de la inserción internacional, especialmente la comercial (ver al respecto, y entre otros, este Newsletter de los meses de junio y agosto de este año).

Un hecho reciente le está dando una relevancia especial a este debate. Se trata del planteamiento que hizo Paulo Guedes, el Ministro de Economía del Brasil, cuando habló, “a distancia”, en el evento denominado “Brasil Quiere Más”, organizado por la Cámara de Comercio Internacional.

En el planteamiento efectuado, el Ministro Guedes se refirió, en particular, a la posición del Brasil en relación a la reducción del arancel externo común y a la forma de tomar decisiones en el Mercosur, especialmente con respecto a la negociación de acuerdos de comercio preferencial con terceros países.

Las incertidumbres que se observan con respecto al Mercosur, como un ámbito atractivo para realizar nuevas inversiones productivas, son muchas y variadas. La flexibilidad para que países miembros pudieran encarar distintas modalidades de acuerdos comerciales preferenciales con otros países, sería sólo uno de los aspectos del funcionamiento del Mercosur que requiere atención prioritaria. Lo importante sería, por lo tanto un abordaje simultáneo del conjunto de cuestiones que, eventualmente, implicarían modificaciones de lo acordado hace 30 años.

A fin de facilitar un debate racional entre los países socios, contando en lo posible con una amplia participación ciudadana, en todas sus diversidades, nos parece recomendable tener presente cuáles son algunos de los principales temas esbozados en recientes Newsletters y que pueden requerir construir los necesarios consensos sobre el Mercosur.

En recientes oportunidades hemos abordado en este Newsletter distintos aspectos del debate que se está planteando en el Mercosur en relación a lo que se puede denominar su “crisis metodológica”. Esto es, una crisis en torno no tanto a la dimensión existencial del Mercosur, pero si a cómo desarrollar la idea de trabajar juntos, tanto en el plano del desarrollo económico y social, como en el de la inserción internacional, especialmente la comercial (ver al respecto, y entre otros, este Newsletter de los meses de junio y agosto de este año).

Un hecho de estos días le está dando ahora una connotación especial a este debate. Se trata del planteamiento que hizo Paulo Guedes, el Ministro de Economía del Brasil, al hablar “a distancia” en el evento “Brasil Quiere Más”, organizado por la International Chamber of Commerce (Cámara Internacional de Comercio), el pasado 27 de septiembre. (ver https://.agenciabrasil.ebc.com.br/es/economía/noticia/2021-09).

Entre otras consideraciones, el Ministro Guedes dijo que “el gobierno brasilero busca modernizar el bloque económico, pero ha encontrado resistencias por parte de Argentina…nuestra posición es avanzar…No abandonaremos el Mercosur. Pero no aceptaremos el Mercosur como una herramienta ideológica. El Mercosur tiene una propuesta muy clara: es una plataforma de integración en la economía global. Si no presta este servicio lo modernizaremos, y los que estén molestos pueden irse…Brasil ha propuesto reducir el arancel externo común en un 10% para todos los productos, mientras que la Argentina defiende que sólo una parte de los bienes se incluyan en la reducción…vamos a mantenernos firmes en esa posición…Y la Argentina parece estar muy firme en una posición antagónica a la nuestra…Los desacuerdos también se refieren a la forma de tomar decisiones….Actualmente, todas las decisiones se toman por consenso entre los cuatro países miembros…Se requiere unanimidad para hacer cambios en el Mercosur y ellos los convierten en vetos...”.

En el planteamiento efectuado, el Ministro Guedes se refirió a la posición del Brasil con respecto a la reducción del arancel externo común y a la forma de tomar decisiones en el Mercosur, especialmente con respecto a la negociación de acuerdos de comercio preferencial con terceros países. Concretamente son cuestiones que tienen que ser abordadas por decisiones que requieren consenso de los cuatro países miembros, ya que así lo establece el Tratado de Asunción (artículo 16) y el Protocolo de Ouro Preto (artículo 37). Recordemos que al firmarse el Tratado de Asunción, el 26 de marzo de 1991, por el que se creó el Mercosur, se optó en forma explícita por una unión aduanera con un arancel externo común y negociación conjunta con terceros países, y no por una zona de libre comercio. Los artículos 1 y 5 del Tratado contienen los principales elementos del alcance del pacto entre los países socios. Y la idea central del alcance de tal pacto, se refleja en el artículo 2 que establece la reciprocidad como compromiso principal (“El Mercado Común estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados Partes”). Entre otros factores, el contexto regional explica la inclusión de estos elementos en el compromiso asumido (en especial el lanzamiento por los EEUU de su iniciativa de acuerdos de libre comercio con países de las Américas).

A fin de facilitar un debate entre los países socios que sea racional y, en lo posible, contar con una amplia y diversa participación ciudadana, corresponde tener en cuenta algunos de los siguientes elementos que permiten entender el necesario diálogo sobre el Mercosur y su futuro:

1. Si bien el Mercosur incluye como elemento central un sistema de preferencias comerciales recíprocas, tiene además dimensiones políticas y económicas básicas que son tan o más profundas que las preferencias comerciales. Ellas penetran hondo en la historia de las relaciones entre un grupo de países latinoamericanos, que estuvieron a veces más marcadas por tendencias al conflicto que a la cooperación. Y sobre todo, implicó afirmar la idea de trabajar juntos para promover una inserción internacional inteligente, efectiva y eficaz de cada uno de los países miembros del Mercosur.

2. Más de treinta años de firmado el Tratado de Asunción, siguen teniendo plena vigencia los elementos que hacen a la dimensión existencial del Mercosur. O sea, al por qué trabajar juntos. Aparentemente no se cuestiona la necesidad de que naciones contiguas que comparten su pertenencia a una región de fuerte potencial y ricas diversidades, trabajen juntas para potenciar su desarrollo económico y social, fortalecer sus sistemas políticos, y lograr una inserción competitiva en el sistema internacional, que sea efectivamente funcional a sus intereses y posibilidades.

3. Las diferencias más notorias se observan ahora en la dimensión metodológica, o sea a cómo trabajar juntos. Por lo demás, suelen ser diferencias naturales en todo proceso voluntario de integración entre naciones soberanas que no se plantean dejar de serlo. El objetivo, por el contrario, es compartir el ejercicio de sus respectivas soberanías sin perder sus individualidades como naciones.

4. Al crearse instituciones y reglas, ellas requieren disciplinas colectivas que son las que permiten llevar adelante la construcción de la integración que se valora.

5. Se sabe por la experiencia internacional que tal construcción puede llevar tiempo, incluso más que el imaginado. De ahí que pueda ser necesario adaptar los pasos de aproximación a los objetivos concertados. Y el camino hacia las metas perseguidas puede requerir de adaptaciones frecuentes. La reciente experiencia europea ha sido muy elocuente en tal sentido.

6. Pero los problemas no provienen entonces de la necesidad de una adaptación continua de un proceso de integración voluntario entre naciones y de su relato, a los cambios frecuentes de las realidades, tanto en los países participantes como en el entorno regional y global en el que se insertan. Los verdaderos problemas suelen resultar, por lo contrario, de las deficiencias de los métodos que se emplean para eventualmente re-orientar el recorrido del camino trazado o para revisarlo cuando fuere necesario por el peso de las realidades.

7. Tales problemas pueden incluso poner en evidencia defectos e insuficiencias de los métodos empleados para concertar decisiones conjuntas o para asegurar su puesta en práctica. O pueden exteriorizar deficiencias en la elaboración de las respectivas posiciones nacionales con respecto a los desafíos que surgen de la evolución de las realidades. También pueden resultar, entre otros factores, de deficiencias de diagnósticos sobre tales realidades, que pueden provenir, sea de los actores gubernamentales o del propio sector empresario, o de los múltiples y diversos sectores sociales.

8. Las deficiencias metodológicas tienen efectos más complejos si es que se traducen en diferencias existenciales. En cierta forma es una de las lecciones que se pueden extraer del Brexit, al menos en la perspectiva de quienes lo impulsaron. Así puede ocurrir, por ejemplo, cuando se considera que hay fallas en el diagnóstico de que es lo que anda mal en un proceso de integración.

9. Si un país percibe dificultades para introducir modificaciones en la dimensión metodológica y considera que ello puede afectar sus intereses nacionales, tiene siempre la opción existencial de retirarse del respectivo proceso de integración. Es lo que ocurrió en la experiencia del Reino Unido en la Unión Europea. Las deficiencias metodológicas pueden ser resueltas con modificaciones a las reglas y disciplinas comunes pactadas, incluyendo si fuere necesario, las del propio pacto constitutivo.

10. En la perspectiva de lo antes esbozado, cobra toda la importancia que tiene en un proceso de integración como el del Mercosur, el buen diagnóstico que se pueda realizar sobre cuáles son sus dificultades prácticas para navegar un mundo en continuo proceso de cambio. Es un diagnóstico que requiere tener en cuenta tanto la perspectiva nacional de cada uno de los países que participan del proceso, como la perspectiva común entendida desde el propio proceso de integración, en este caso, desde el Mercosur. Y son diagnósticos en los que se ponen en evidencia la intensidad y la calidad de la interacción entre los múltiples actores participantes, incluyendo, en especial, el aporte de los grupos de pensamiento y reflexión orientados a la acción.

11. Asumiendo que los diagnósticos fueren correctos, no sería por cierto ello suficiente. Lo que realmente se requiere para encarar crisis metodológicas en un proceso de integración, sobre todo si tienen potencial para derivar en crisis existenciales, son mecanismos efectivos y eficaces de concertación de intereses nacionales en función de los intereses percibidos como comunes. Ello implica, por sobre todos los otros factores, el liderazgo político en el más alto nivel de los países involucrados, la capacidad de concertación inserta en el principal órgano común del proceso de integración, y, en especial un protagonismo activo de los respectivos múltiples sectores económicos y sociales.

12. Los momentos críticos de los procesos de integración, tal los casos de las experiencias diferentes de la Unión Europea como las del Mercosur, entre otras, ponen de manifiesto que es en la capacidad de concertación que posea efectivamente el principal órgano común y en la calidad del liderazgo político existente en los países miembros, que residen los principales factores de una metodología eficaz de integración, que permita lograr los objetivos procurados y, a la vez, evitar la recurrencia o el éxito de eventuales crisis existenciales.

13. En la perspectiva de lo antes señalado, resulta oportuno destacar tres cuestiones relevantes para modernizar el Mercosur, y restablecer un grado aceptable de su credibilidad y de su eficacia. Son en las realidades, cuestiones directamente dependientes de factores humanos.

a. Una primera cuestión se refiere a las metodologías de apertura de los respectivos mercados con su incidencia en las negociaciones comerciales internacionales.

b. La segunda se refiere a la metodología institucional que se aplica para la adopción de decisiones conjuntas -incluyendo la capacidad para ejercer la necesaria función de concertación de los intereses nacionales- que también inciden en el desarrollo de la agenda de negociaciones comerciales con otros países, y.

c. La tercera se refiere la metodología que se emplea para asegurar que el proceso de integración esté basado y, por ende, orientado en reglas de juego comunes.

Por cierto que hay otras cuestiones relevantes a abordar. Pero las tres mencionadas son las que, tras casi treinta años de desarrollo del Mercosur, parecería conveniente tener presente, especialmente en las conversaciones al más alto nivel político.

14. A la luz de los actuales problemas del Mercosur (ver entre otros este Newsletter de los meses de marzo y abril de este año), al menos tres escenarios se pueden visualizar como posibles con respecto a su futuro desarrollo. Por cierto que no son los únicos, ni son todos ellos deseables. Ni cabe descartar otros que sean hoy difíciles de imaginar, ya que tanto en el plano global como en el de la región latinoamericana, parecerían estar dadas las condiciones para el desarrollo de situaciones no previstas y que pueden incidir en procesos como el del Mercosur. La incertidumbre sobre sus futuros es entonces una nota dominante que podrá acompañarnos por un tiempo.

a. Un primer escenario posible estaría dado por la reafirmación de los compromisos principales asumidos cuando se firmó el Tratado de Asunción, esto es, la de entender la unión aduanera como base necesaria para la construcción gradual de un mercado común. Implicaría, por cierto, ajustar muchos de los pasos que sería necesario dar en adelante para lograr tal objetivo, que incluso podrían requerir acordar modificaciones o complementos del Tratado de Asunción, pero preservando los rasgos fundamentales de una unión aduanera y de un mercado común.

Es ese entonces un escenario ajustado a lo que formalmente, al menos, siguen siendo los elementos centrales de la actual agenda negociadora en el Mercosur. Y sobre todo, es un escenario ajustado a la idea original que llevó al Tratado de Asunción. En nuestra opinión sigue siendo el escenario más deseable y conveniente para los cuatro países miembros.

Por la flexibilidad resultante de los compromisos asumidos, es un escenario que abre muchas opciones en cuanto a cómo concretar el pleno desarrollo de sus objetivos fundamentales, y también con respecto a los plazos para logarlos. No excluye la posibilidad de tratamientos diferenciales para algunos sectores, utilizando al respecto uno de los instrumentos del Tratado de Asunción –los acuerdos sectoriales-, o que se contemple la situación específica de los países de menor dimensión y grado de desarrollo económico relativo. Pero excluye explícitamente la posibilidad de que un país miembro procure negociar, por ejemplo, acuerdos comerciales preferenciales que sean bilaterales con terceros países, y especialmente con aquellos con grandes mercados, que entren en contradicción con lo pactado en el Mercosur. Concretamente, excluye cualquier política orientada en los hechos a “licuar” los compromisos comerciales fundamentales asumidos entre los socios al crear el Mercosur, referidos en particular con la preservación de las preferencias pactadas.

b. Un segundo escenario sería el que se haya llegado a una situación que se pueda identificar como “el comienzo del fin del Mercosur”, al menos en la perspectiva de lo que se entendió que se estaba impulsando cuando en los años 1990-1991 se negoció y se firmó el Tratado de Asunción. Sería un escenario de “licuación” de compromisos asumidos.

Concretamente, en el momento fundacional se entendió que era factible y conveniente, iniciar el recorrido de un camino que implicaba la creación y desarrollo gradual de un mercado común. Para ello los cuatro países que crearon el Mercosur, se comprometieron explícitamente a dar los pasos que se consideraban necesarios para tornar reales los elementos de una unión aduanera, como base para la construcción de ese mercado común. Treinta años después tales pasos no se han podido desarrollar plenamente. Y la unión aduanera formalmente existe, aun cuando esté lejos de perfeccionarse. Pero el compromiso asumido en el Tratado de Asunción sigue vigente.

Sin embargo, lo que se puede observar, en la actualidad son signos que alimentan las dudas sobre que la posibilidad o la voluntad de cumplir con lo comprometido realmente existan, al menos en todos los países miembros. Por el momento no parecerían existir en ninguno de los socios señales claras, de que eventualmente pudieran preferir optar por dejar formalmente de lado lo comprometido en el Tratado de Asunción. Pero tampoco cabría descartar comportamientos que, al menos de hecho, conduzcan en la práctica a “licuar” lo pactado. Esto es a introducir y legitimar elementos que signifiquen, en la práctica, dejar de lado los compromisos firmes establecidos en el Tratado, sin modificarlos formalmente. Un ejemplo al respecto podría provenir del alcance que se le atribuya a los planteamientos orientados a “flexibilizar” el objetivo de una “unión aduanera”, de tal forma que, en la práctica, se lo transforme de hecho en una “zona de libre comercio”. En tal caso cada uno de los países miembros podría, eventualmente, considerar posible concertar formalmente acuerdos bilaterales de comercio preferencial con terceros países y, en especial, con aquellos que tienen grandes mercados, como podrían ser, por ejemplo, los Estados Unidos, o China, o Japón, entre otros. Ello en lugar de plantear la iniciativa de negociaciones comerciales preferenciales que desarrolle formalmente el Mercosur con las grandes economías del mundo, incluyendo a China y a los EEUU, tal como se hizo al negociar el acuerdo aún no concluido con la UE;

c. Un tercer escenario sería el que un país opte por retirarse del Mercosur –conforme a lo previsto explícitamente en los artículos 21 y 22 del Tratado de Asunción-. Por los tamaños de sus respectivos mercados sería difícil imaginar que el Mercosur pudiera subsistir como proyecto creíble y significativo, si quien denunciara el Tratado fuera el Brasil o la Argentina o, eventualmente, los dos. Nada indicaría que tal escenario sea hoy explícitamente contemplado por ninguno de los socios. Pero tampoco sería razonable descartarlo como algo posible.

Las incertidumbres que se observan en la actualidad con respecto al Mercosur, como un ámbito atractivo para realizar nuevas inversiones productivas, son muchas y variadas. Que sean muchas no debe llamar la atención, ya que el nuevo entorno internacional –y no sólo como efecto del impacto de la actual pandemia- ha acrecentado el grado de incertidumbre con respecto a muchas economías, especialmente aquellas en desarrollo y no sólo las del Mercosur o las de América Latina. Y que sean variadas tampoco debe sorprender. Ya que tienen a veces raíces políticas, otras económicas, y muchas veces las dos al mismo tiempo.

Pero la flexibilidad para que países miembros pudieran encarar distintas modalidades de acuerdos comerciales preferenciales con otros países, sería sólo uno de los aspectos del funcionamiento del Mercosur que requieren atención prioritaria. Lo importante sería por lo tanto un abordaje simultáneo del conjunto de cuestiones que, eventualmente, implicarían modificaciones de lo acordado hace 30 años.

Además de las cuestiones mencionadas, otras relevantes están hoy en la agenda del Mercosur, y requerirán más temprano que tarde, un abordaje al más alto nivel político. Una de las varias, se refiere a los planteamientos conjuntos que han hecho los industriales de los cuatro países. Implica desarrollar políticas que permitan pasar de economías primarias a la fabricación de productos inteligentes con valor agregado y, a la vez, a la inserción de sus empresas en redes trans-nacionales de comercio e inversión productiva. Ello implica colocar en esta perspectiva la cuestión de las negociaciones comerciales que desarrolle el Mercosur (ver este Newsletter del mes de julio 2021).

Lecturas recomendadas:

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