INTEGRACIÓN, SUPRANACIONALIDAD, UNIÓN ADUANERA: Tres conceptos a ser revisados para construir un Mercosur que aspire a tener futuro

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, abril 2012

Resumen:

Una iniciativa como la anunciada el 13 de abril por Pascal Lamy para la OMC –creando un Grupo de Reflexión de la OMC sobre el futuro del comercio internacional-, podría tener también sentido en el caso del Mercosur. Quizás la próxima Cumbre a realizarse en el mes de junio bajo la Presidencia temporal de la Argentina, sea una oportunidad para lanzar la idea de un grupo de reflexión de muy alto nivel que pudiera presentar en la Cumbre del mes de diciembre próximo, durante el período de la presidencia temporal del Brasil, un informe con propuestas concretas sobre cómo adaptar el Mercosur a las nuevas realidades globales y regionales, asegurándose así la continuación de una construcción que requiere –para no diluirse- de la actualización de sus métodos de trabajo y, en especial, de la precisión de sus horizontes de futuro.

Un ejercicio de tal alcance podría contener un diagnóstico y propuestas referidas a cuestiones metodológicas que son relevantes para la preservación de la solidez de la dimensión existencial del Mercosur. Esto es, referidas a sobre cómo continuar el trabajo conjunto entre las naciones que han decidido sumar sus esfuerzos en un proyecto común, de tal forma que no se acentúe una tendencia que por momentos aflora, a cuestionar la propia existencia del Mercosur como un emprendimiento regional viable.

Tres conceptos sin embargo requerirán ser revisados si se quieren evitar rigideces contraproducentes al momento de concertar los intereses nacionales en juego en torno a la futura construcción del Mercosur, en particular, teniendo en cuenta las asimetrías de poder relativo y de dimensión económica existentes entre los países miembros. Ellos son el propio concepto de integración, el de supranacionalidad y el de unión aduanera-.

Ganancias de flexibilidad sin pérdidas de previsibilidad que afecten las decisiones de inversión productiva en función de los mercados ampliados por un acuerdo de integración; eficacia en los mecanismos de concertación de intereses nacionales a partir de lo que cada país defina como una estrategia realista de inserción internacional en un mundo de múltiples opciones para todas las naciones, y un alto grado de transparencia y de participación social en el desarrollo del proceso de integración, parecen ser tres cuestiones a tener en cuenta cuando los que intentan trabajar juntos, son países que comparten un mismo espacio físico contiguo y valoran la idea de convivir en un entorno regional de calidad, esto es, favorable a la paz, la estabilidad política, la democracia y el desarrollo económico y social de cada una de las naciones contiguas.

Tal como lo había anticipado en ocasión de la Octava Conferencia Ministerial, en diciembre pasado, el Director General de la Organización Mundial del Comercio anunció el pasado 13 abril la creación de un Grupo de Reflexión de la OMC sobre el futuro del comercio internacional. Según señaló al efectuar su anuncio, este grupo está compuesto de expertos procedentes de todo el mundo y de casi todas las ramas de actividad. Sus tareas concluirán a principios del año próximo tras realizar periódicas reuniones de trabajo (ver al respecto el comunicado de prensa n° 659 del 13 de abril de 2012).

Al efectuar su anuncio, Pascal Lamy señaló que “las dificultades a las que la OMC y otras muchas instituciones multilaterales han tenido que hacer frente en los últimos años son prueba indiscutible de que las soluciones de ayer no son aplicables a los problemas de hoy”. Y agregó que se supone que el análisis encomendado al grupo “impulsará el debate y propiciará nuevas formas de pensar en la mejor manera de superar los obstáculos con que tropezamos colectivamente debido a la rápida evolución del mundo actual.”.

Se trata entonces de una iniciativa oportuna y necesaria, especialmente teniendo en cuenta los riesgos existentes de que en el futuro se pudiera producir un distanciamiento entre la OMC -y sus reglas- y el funcionamiento real del sistema comercial internacional. Modalidades innovadoras y sutiles de defensa de los respectivos mercados nacionales, y una marcada tendencia a la proliferación de acuerdos comerciales preferenciales con efectos discriminatorios –también innovadores y sutiles- para los países que no son miembros, son algunos de los factores que eventualmente pueden contribuir a tal distanciamiento. Ello puede ser así, sobre todo teniendo en cuenta la ambigüedad en la redacción de algunas de las reglas de juego (como por ejemplo las del artículo XXIV, 8 del GATT-1994) que fueran concebidas para un mundo radicalmente diferente al que está emergiendo en estos tiempos.

En tal sentido, en una oportunidad anterior hemos señalado que “la capacidad de adaptación a nuevas realidades que inciden sobre sus objetivos, funciones y razones de existencia, es una de las condiciones para la vigencia, eficacia y legitimidad social de un régimen internacional institucionalizado, sea éste de alcance global o regional. Implica la oportuna adecuación de sus reglas, instrumentos y procesos de producción normativa, a los continuos cambios que se van produciendo en el contexto en el que ellas operan y, en especial, en la distribución de poder entre los países que son parte del respectivo sistema. Ello es más necesario aún si es que, como está ocurriendo en la actualidad, tales cambios son estructurales y profundos. Es decir, que son aquellos que en términos históricos merecen el calificativo de revolucionarios. Marcan un claro antes y después en la evolución del sistema internacional. Al hacerlo, pueden tornar obsoletos conceptos, paradigmas y, sobre todo, instituciones y reglas de juego” (ver al respecto este Newsletter del mes octubre de 2011).

Agregábamos que, en el caso de la OMC, se requiere de un diagnóstico compartido entre los países miembros sobre cuáles son las deficiencias o insuficiencias más relevantes del sistema de reglas, disciplinas colectivas y mecanismos de negociación de la OMC. Y, en especial, se requieren propuestas realistas sobre cómo superarlas a través de cambios graduales, esto es, de una especie de metamorfosis sistémica. De allí que sugiriéramos a tales efectos que, como resultado de la Octava Conferencia Ministerial –que iba a realizarse en diciembre de 2012-, un paso en la buena dirección fuera el encomendar “un informe a un grupo de expertos de alto nivel y de notoria experiencia práctica en las relaciones comerciales internacionales”.

Sin embargo, algo que alertábamos entonces mantiene toda su validez tras el reciente anuncio de Pascal Lamy. Y es que tal iniciativa sería positiva “a condición que no se repita la experiencia que se viviera con el informe Sutherland, que a pesar de la riqueza de su contenido nunca se produjo un seguimiento de sus conclusiones. Quedaron en los archivos” (ver el texto completo en español del informe de la comisión presidida por Peter Sutherland, titulado “El futuro de la OMC: Una respuestas a los desafíos institucionales del nuevo milenio”, publicado en Ginebra 2004).

En nuestra opinión, una iniciativa como la anunciada por Pascal Lamy para la OMC, podría también tener mucho sentido en el caso del Mercosur (ver a este respecto nuestro análisis en el Newsletter del mes de febrero 2012). Quizás la próxima del Cumbre del Mercosur, a realizarse en el mes de junio bajo la Presidencia temporal de la Argentina, sea una oportunidad para lanzar la idea de un grupo de tareas de muy alto nivel –por ejemplo presidido por un ex Presidente de uno de los países miembros- que pudiera presentar en la siguiente Cumbre, a realizarse en diciembre próximo durante el período de la presidencia temporal del Brasil, un informe con propuestas concretas y también realistas, sobre cómo adaptar el Mercosur a las nuevas realidades globales y regionales, asegurándose así la continuación de una construcción que requiere –para no diluirse- de la actualización de sus métodos de trabajo y, en especial, de la precisión de sus horizontes de futuro.

Un ejercicio de tal alcance podría contener un diagnóstico y propuestas referidas a cuestiones metodológicas que son relevantes para la preservación de la solidez en la dimensión existencial del Mercosur. Esto es, referidas a sobre cómo continuar el trabajo conjunto entre las naciones que han decidido sumar sus esfuerzos en un proyecto común, de tal forma que no se acentúe una tendencia que por momentos aflora, a cuestionar la propia existencia del Mercosur como un emprendimiento regional viable. El debate que se observa al respecto –por ejemplo en Uruguay- está indicando que tal tendencia es real. El acrónimo Mercosur permite desdoblar el diagnóstico necesario en tres planos que son susceptibles, a la vez, de un abordaje por separado y simultáneo. El primer plano se refiere a un espacio, el segundo a una idea estratégica y el tercero a un proceso.

Como espacio común (sea geográfico, político, económico, cultural), Mercosur presenta un cuadro de geometría variable en sus respectivos espacios. Se refleja incluso en el origen de la palabra. En efecto, hasta último momento en la preparación del texto que sería inicialado por los negociadores, el artículo primero se refería a un Mercado Común del Cono Sur. A propuesta del negociador brasileño se eliminó la palabra “Cono”. Quedó abierto a un potencial alcance sudamericano, luego también plasmado en la UNASUR. Incluso en algunos casos se ha señalado que, como espacio económico, el Mercosur es una red de unas veinte grandes ciudades que se extiende entre Belo Horizonte, Sâo Paulo y Rio de Janeiro, en el norte y Montevideo, Buenos Aires y Santiago de Chile, en el sur. Al menos, años atrás se entendía que tal red era la que concentraba más del 70% de la población con mayor nivel de ingreso económico, así como la producción de bienes y de servicios de la región. Y por sus efectos de irradiación, puede considerarse que el espacio político del Mercosur se proyecta a toda Sudamérica, como un núcleo duro de la paz y estabilidad democrática de la región.. Como idea estratégica, Mercosur refleja la vocación de trabajo conjunto entre naciones que comparten un espacio geográfico, logrando que la cooperación contrarreste tendencias a la fragmentación. Refleja, asimismo, la voluntad de colocar los objetivos de desarrollo económico y social de países democráticos, en una matriz común de gobernabilidad regional, que facilite la integración productiva y potencie la capacidad para negociar en el plano de las relaciones comerciales internacionales, con otras naciones o bloques económicos. Como proceso, a su vez, Mercosur es el nombre de un sistema de objetivos, instituciones y reglas de juego orientados precisamente a concretar en el tiempo la idea estratégica entre las naciones que comparten espacios de geometría variable.

La experiencia acumulada desde su creación en 1991 –y aún desde antes, si se toma en cuenta el período de integración bilateral entre la Argentina y el Brasil, detonado entre 1985 y 1986 por la visión de los Presidentes Alfonsín y Sarney- permitiría constatar que como espacio común y como idea estratégica, el Mercosur ha mantenido –y mantiene aún-, su vigencia. Es difícil cuestionar la pertenencia de sus países miembros a un “barrio”, y también lo es poner en duda las ventajas para todos de que en él predominen la paz y la estabilidad política, y la voluntad de trabajar en forma cooperativa.

Sí en cambio, parecería que las mayores insuficiencias se presentan cuando se evalúa la calidad del Mercosur como proceso orientado a lograr objetivos comunes y que sean funcionales a los intereses nacionales de cada uno de los países socios. Deficiencias en los mecanismos de concertación de intereses nacionales, precariedad de las reglas de juego, disonancias en las respectivas políticas económicas, son algunos de los rasgos que inciden en las apreciaciones que, entre otros, ciudadanos, empresarios y trabajadores, analistas y terceros países efectúan sobre la calidad del proceso denominado Mercosur.

Tales apreciaciones son más complejas cuando quienes las efectúan son aquellos llamados a concretar inversiones productivas en función del mercado ampliado por las reglas del proceso. En un contexto de marcadas diferencias de potencial económico relativo entre los cuatro socios, el efecto inversiones productivas de un Mercosur de baja calidad, tiene una connotación política notoria, cuál es el que sean menos los ciudadanos de los respectivos países que puedan correlacionar el proyecto común con sus fuentes de empleo, con sus niveles de bienestar y con sus horizontes de futuro.

En la adaptación del Mercosur a las nuevas realidades globales y regionales –ejercicio similar al que por su lado están desarrollando hoy los países miembros de la Unión Europea y al que tendrán que hacer los países que integran la OMC, quizás impulsados por los del G20- se cuenta hoy con algunas ventajas. Una de ellas es la experiencia de más de veinte años de construcción institucional y de trabajo conjunto. La otra, es que muchos paradigmas, modelos y fórmulas para integrar países en un espacio común, a veces concebidos casi como dogmas religiosos, hoy se están tornando obsoletos por la velocidad y profundidad de los cambios que se están operando en el sistema internacional y, en particular, en la competencia económica global.

Ello facilita encarar la adaptación del Mercosur aprovechando al máximo el principio de “libertad de organización” –que, entre otros, planteara años atrás el internacionalista italiano Angelo Piero Seregni- en la definición de los objetivos y mecanismos que se empleen en el trabajo conjunto de las naciones que comparten un determinado espacio físico y objetivos estratégicos. Las limitaciones a tal principio, derivan de la interpretación prevaleciente sobre los propios intereses nacionales y de los respectivos ordenamientos jurídicos de cada país; de los otros compromisos internacionales asumidos –por ejemplo, en el ámbito de la OMC-, y de los objetivos comunes y los tiempos que se asignen para el desarrollo de la idea estratégica del trabajo conjunto. Claro está que también inciden los activos acumulados en los años de vigencia del Tratado de Asunción, el que por cierto es suficientemente amplio como para permitir muchas modalidades de adaptación en el cumplimiento de sus objetivos fundacionales. Tres conceptos sin embargo requerirán ser revisados, si es que se quieren evitar rigidices contraproducentes al momento de concertar los intereses nacionales en juego en torno a la futura construcción del Mercosur, en particular, teniendo en cuenta las asimetrías de poder relativo y de dimensión económica existentes entre los países miembros.

Uno de es el propio concepto de integración. Por momentos suele predominar una visión monista que lleva a imaginar la resultante del proceso como la creación de una nueva unidad política o económica en el sistema internacional. Parece más recomendable, por el contrario, una visión que destaque, por el contrario, la integración como una pluralidad de Estados que comparten, sin perder sus respectivas soberanías, objetivos e instituciones comunes. En tal caso los elementos centrales del concepto de integración, se referirán a la densidad de la conectividad (física y económica), al grado de compatibilidad entre los respectivos sistemas políticos y económicos, y a la previsibilidad en el comportamiento de los países, especialmente en el cumplimiento de lo pactado. El segundo concepto es el de la supranacionalidad. Se lo suele relacionar con cesión de soberanía a instituciones comunes. Es la resultante, en tal caso, de la visión monista de la integración entre naciones. En cierta forma el modelo implícito suele ser el de la formación de un Estado federal o de una Confederación, algo así como una nueva Nación. Sin embargo, incluso en la experiencia de la Unión Europea, el concepto de supranacionalidad está más referido a la idea de compartir el ejercicio de las respectivas soberanías –en el sentido de aceptar restricciones a su ejercicio discrecional- con instituciones orientadas a facilitar la concertación dinámica de los intereses nacionales en un cuadro de ganancias mutuas. Es por ello que ningún país resigna, al ser parte de este tipo de proceso de integración, al derecho soberano de eventualmente abandonar el emprendimiento común.

Y el tercer concepto es el de unión aduanera. En su definición suele predominar lo que se ha aprendido en la teoría, especialmente la del comercio internacional. Se corresponde entonces a una visión monista de la integración que puede reconocer como precedentes procesos como el que condujeron, por ejemplo, al surgimiento de Alemania como un Estado federal. Sin embargo, si se aplica el principio de libertad de organización, los países que deciden integrar sus economías –con una visión pluralista y no necesariamente monista- pueden sacar el máximo provecho a las ambigüedades que caracterizan al único compromiso jurídico internacional que los puede limitar al crear una unión aduanera, que es el ya mencionado artículo XXIV, párrafo 8, del GATT-1994.

Ganancias de flexibilidad sin pérdidas de previsibilidad que afecten las decisiones de inversión productiva en función de los mercados ampliados por un acuerdo de integración; eficacia en los mecanismos de concertación de intereses nacionales a partir de lo que cada país defina como una estrategia realista de inserción internacional en un mundo de múltiples opciones para todas las naciones, y un alto grado de transparencia y de participación social en el desarrollo de un proceso de integración, parecen ser tres recomendaciones a tener en cuenta cuando los que intentan trabajar juntos, son países que comparten un mismo espacio físico contiguo y valoran la idea de convivir en un entorno regional de calidad, esto es, favorable a la paz, la estabilidad política, la democracia y el desarrollo económico y social de cada una de las naciones contiguas.

Lecturas recomendadas de publicaciones:

 Abreu, Sergio, “La relación bilateral con Argentina: una visión objetiva”, Consejo Uruguayo de Relaciones Internacionales, Análisis del CURI, N° 01/12, Montevideo, 16 de marzo 2012, en: http://curi.org.uy/archivos/analisis1del12abreu.pdf.

 Baumann, Renato; Ng, Francis, “Integraçâo Produtiva. Complementaridade produtiva regional e competitividade”, en RBCE (FUNCEX), janeiro/março de 2012, ps. 22 a 43.

 Ferrantino, Michael, “Using Supply Chain Analysis to Examine the Costs of Non-Tariff Measures (NTMs) and the Benefits of Trade Facilitation”, WTO, Research and Analysis, Geneva, 15/02/2012, en: http://www.wto.org/english/res_e/publications_e/wtr12_forum_e/article_e.htm?art=4.

 Freeman, Lawrence; Gamba, Virginia, “Señales de Guerra. El conflicto de las Malvinas – 1982”, Editorial El Ateneo, Buenos Aires 2012.

 FUNCEX, “Revista Brasileira de Comércio Exterior”, Fundaçâo Centro de Estudos do Comercio Exterior (FUNCEX), RBCE, Rio de Janeiro, Ano XXV, janeiro/março de 2012 (http://www.funcex.org.br/publicacoes/rbce/rbce_sobre.asp).

 Huchet-Bourdon, Marilyne; Korinek, Jane, “Trade Effects of Exchange Rates and their Volatility: Chile and New Zealand”, OECD Trade Policy Working Papers, N° 136, Paris, March 2012, en: http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/fulltext/5k9cvpldq533.pdf?expires=1334432508&id=id&accname=guest&checksum=66A7C9A5E0508B4366602E1D4D74C74B.

 Kassum, Julian, “The G20. What it is. What it does. A business guide”, International Chamber of Commerce (ICC), Paris 2012.

 Lamy, Pascal, “The Changing WTO Landscape: changes in trade challenges how we manage trade policies”, WTO, DG Speeches, Speech at the Japan Institute of International Affairs, Tokio 16 March 2012, en: http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl221_e.htm.

 McLinden,Gerard, “Collaborative Border Management: A New Approach to an Old Problem”, World Bank, Economic Premise, Number 78, Washington DC, April 2012, en: http://siteresources.worldbank.org/EXTPREMNET/Resources/EP78.pdf.

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 Parlamento Europeo, “Una nueva política de cooperación para el desarrollo de la Unión Europea con América Latina”, Dirección General de Políticas Exteriores, Departamento Temático, Bruselas, diciembre 2011.

 Preston, Félix, “A Global Redesign? Shaping the Circular Economy”, Chatham House, Briefing Paper, EERG BP 2012/02, March 2012, en: http://www.chathamhouse.org/sites/default/files/public/Research/Energy,%20Environment%20and%20Development/bp0312_preston.pdf.

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 Wise, Timothy A.; Gallagher, Kevin P., “US.Trade Policy: Still Waiting for a “21st Century Trade Agreement””, LATN, Red Latinoamericana de Política Comercial, SerieBrief 67 – Buenos Aires, Agosto 2011, en: http://www.latn.org.ar/wp-content/uploads/2011/08/Brief67_U.S.TradePolicy-.pdf. .

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.