ESTRATEGIA-PAÍS, REGLAS DE CALIDAD, REDES DE PRODUCCIÓN: Tres condiciones para la construcción de un espacio regional de ganancias mutuas

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, agosto de 2012

Resumen:

En el caso concreto del Mercosur, en su momento actual de fin de una etapa y de tránsito hacia una nueva aún no definida con precisión, tres parecen ser las condiciones que se requerirán si es que se quiere dar un salto hacia una construcción más sólida y eficaz, con potencial de captar el interés de los ciudadanos por su capacidad de generar ganancias mutuas para cada uno de los países participantes, teniendo en cuenta las diversidades de todo tipo que los caracterizan.

Tales condiciones son: la estrategia de desarrollo y de inserción internacional de cada país participante; la calidad institucional y de las reglas de juego, y las cadenas productivas de alcance transnacional. Parecería recomendable que estén presentes en el necesario debate nacional que cada país interesado en continuar siendo miembro o en incorporarse como nuevo país miembro, debería estimular a fin de definir con solidez las estrategias y metodologías de la nueva etapa del Mercosur.

Las tres condiciones están vinculadas entre sí. Sumadas permiten encarar estrategias realistas y flexibles de negociaciones comerciales con otros países y regiones. Sin estrategia nacional será difícil que un país se beneficie de las decisiones que se elaboren para orientar un proceso de integración y para generar sus reglas de juego. Sin reglas de juego que se cumplan efectivamente, será difícil ganar en flexibilidad y, a la vez, lograr que las empresas inviertan en función del mercado ampliado. Sin inversiones productivas, especialmente en el marco de cadenas de valor transfronterizas, será difícil que se generen en forma estable los beneficios que se esperan de un proceso de integración, especialmente aquellos de mayor impacto social por sus efectos de creación de fuentes de empleo y de identificación de los ciudadanos con la idea de una región compartida. Será más difícil aún, entablar negociaciones comerciales internacionales que sean favorables al desarrollo y a la transformación productiva de cada país de la región.

Reflexionar sobre las condiciones que permiten desarrollar procesos de integración en espacios geográficos regionales, de manera tal que generen un cuadro previsible de ganancias mutuas para los países participantes, tiene hoy fuerte relevancia práctica.

La tiene por cierto en Europa. Y la tiene en especial en América del Sur. La transición del Mercosur hacia una nueva etapa con perfiles institucionales y métodos de trabajo aún inciertos, acrecienta la necesidad de pensar cómo se pueden diseñar, en base a la experiencia adquirida y capitalizando los activos acumulados, estrategias y metodologías de integración que permitan generar beneficios que sean percibidos como ventajosos por los distintos países y, en particular, por sus ciudadanos.

No será fácil. Desde que fuera creado en 1991 se han acumulado experiencias y activos que tienen valor, por ejemplo en términos de accesos preferenciales relativamente garantizados a los respectivos mercados y de una incipiente integración productiva. Incluso, por momentos, el Mercosur llegó a ser percibido como algo exitoso. Se notaba entusiasmo.

Pero también se han acumulado muchas frustraciones. Ellas se originan en las propias dificultades de un emprendimiento de trabajo conjunto que requiere combinar muy distintos intereses nacionales en un contexto de numerosas asimetrías, en especial de dimensión económica relativa. Forzoso es reconocer, sin embargo, que tales frustraciones también pueden explicarse por una relativa tendencia a producir hechos mediáticos –en su momento calificados como “históricos” por los respectivos protagonistas- que han terminando generando la imagen de una especie de “integración de escaparate” (parangonando la expresión de “modernización de escaparate” que utilizara en su momento el recordado Fernando Fanjzylber), en la que las apariencias parecerían predominar sobre las realidades. Frustraciones que pueden explicar la indiferencia e incluso el rechazo de la idea de integración regional por sectores a veces amplios de algunos de los respectivos países. Fenómeno éste, por lo demás, que también se manifiesta –aunque no siempre por las mismas razones- con distintas intensidades en países miembros de la Unión Europea.

La reflexión sugerida precisa ser realizada teniendo en cuenta el contexto de los profundos cambios que se están operando a escala global (Newsletter, mayo 2012). Y también requiere colocar al Mercosur en el marco de la arquitectura institucional de la región sudamericana (la UNASUR), del espacio regional latinoamericano (la ALADI y el SELA), y del más amplio de América Latina y el Caribe (la CELAC). Articular las acciones de cooperación regional que puedan desarrollarse a través del mosaico de instituciones existentes, es hoy una de las prioridades que reconocen los propios países que las integran. Es una articulación que en una visión idealizada podría evocar a las matrioskas rusas, en el hecho de caber una dentro de otra y, a la vez, cada una reflejar una realidad distinta en sus matices y dimensiones.

Son muchas las condiciones que pueden ser necesarias para la construcción de un espacio regional signado por las ideas de integración y de cooperación, esto es, de trabajo conjunto entre naciones que lo conforman. Son condiciones que resultan, en particular, de algunos rasgos centrales de este tipo de emprendimientos multinacionales, tales como, el carácter voluntario de la participación de cada nación –nadie obliga a nadie a ser miembro de un determinado acuerdo de integración-; la gradualidad en el sentido que los objetivos perseguidos, especialmente los más ambiciosos, pueden requerir mucho tiempo para ser alcanzados e, incluso, quizás nunca se los alcance plenamente; y la adaptación a los continuos cambios operados en las circunstancias que condujeron al momento fundacional.

Pero en el caso del Mercosur, en su momento actual de fin de una etapa y de tránsito hacia una nueva aún no definida con precisión ( Newsletter, julio 2012, y el artículo del autor mencionado más abajo en la sección Lecturas Recomendadas), tres parecen ser las condiciones que se requerirán a fin de dar un salto hacia una construcción más flexible pero sólida y eficaz, con potencial de captar el interés ciudadano por su capacidad de generar ganancias mutuas para cada uno de los países participantes, teniendo en cuenta las diversidades que los caracterizan.

Tales condiciones son: la estrategia de desarrollo y de inserción internacional de cada país participante; la calidad de institucional y de las reglas de juego, y la articulación productiva de alcance transnacional.

Parecería recomendable que estas tres condiciones estén presentes en el necesario debate nacional que cada país interesado en continuar siendo miembro o en incorporarse como nuevo país miembro, debería estimular a fin de definir con solidez las estrategias y las metodologías de la nueva etapa del Mercosur. El trabajo conjunto entre naciones que comparten un espacio geográfico regional, especialmente si se expresa a través de acuerdos e instituciones con objetivos ambiciosos y de largo plazo como es el caso del Mercosur, supone que cada país participante sepa lo que necesita y lo que puede obtener al asociarse con los otros. Esto es, que tenga una estrategia de desarrollo y de inserción internacional, elaborada en función de sus propias características internas y de los objetivos valorados por la respectiva sociedad. Estrategia, por lo demás, que no se limitará a la región. Hoy más que nunca, dada la multiplicidad de opciones que todo país tiene, cualquiera que sea su dimensión, es en el plano de objetivos de alcance global en el que deben colocarse los perseguidos en el plano regional.

Cómo se elabora tal estrategia y se expresa su contenido, es algo que depende de cada país. Lo concreto es que la construcción consensuada de una región multinacional, cualesquiera que sean sus objetivos, modalidades y alcances, se hace a partir de lo nacional o sea, de lo que le interesa a cada país participante. En tal sentido, se ha señalado con razón que los países se asocian en el plano regional no a partir de hipotéticas racionalidades supranacionales, sino de concretas y a veces de patéticas racionalidades nacionales.

De allí que se requiera ser franco en el sentido que si un país no tiene tal estrategia, o si ella no fuera realista (por ejemplo, si sobreestima lo que es su valor y su capacidad de negociación frente al resto del mundo y más concretamente frente sus socios), resultará difícil imaginar que los otros países –más allá de la retórica- contemplarán plenamente sus intereses. Es lo que Ian Bremmer expresa crudamente con el título de su reciente libro sobre el mundo actual: “cada nación por las suyas” Y agrega con más crudeza aún que habrá “ganadores y perdedores” (en “Every Nation for Itself. Winners and Loosers in G-Zero World”, Portfolio-Penguin, New York 2012). El mensaje que se puede extraer es entonces claro: en un contexto global sin una potencia central –y sin un directorio creíble de potencias centrales (G-0)- cada nación debe defender sus propios intereses, para lo cual debe saber lo que necesita y lo que puede obtener, y en la transición hacia el mundo del futuro habrá ganadores y perdedores. Es un mensaje que tiene validez para cada uno de los espacios geográficos regionales. Y, por cierto, también para América del Sur. En el caso concreto del Mercosur en su actual encrucijada, a cada país miembro le conviene entonces interrogarse sobre sus opciones reales, no las teóricas. Si un país, grande o chico, no estuviere conforme con el Mercosur y visualizare opciones razonables que permitan mejor contemplar las principales dimensiones de su inserción en la región y en el mundo, esto es que perciba tener un “plan B”, lo razonable podría ser abandonar el emprendimiento conjunto. Lo hizo en su momento Chile con respecto al Grupo Andino, luego al no aceptar la invitación para participar del Mercosur como miembro pleno, y lo hizo también Venezuela cuando decidió dejar de ser país miembro de la Comunidad Andina de Naciones. Si por el contrario, ese país no visualizara un “plan B” razonable tanto desde una perspectiva política como económica, le convendrá ponderar, desde su propia perspectiva, qué alcances debería tener la futura etapa del Mercosur a la luz de los pactos constitutivos y de las opciones metodológicas que pudieran imaginarse. Pero tal ponderación será más sólida en la medida que refleje los objetivos definidos en la respectiva estrategia de desarrollo nacional (el “home grown plan” en los conocidos planteamientos del profesor Dani Rodrik), que parece razonable imaginar que incluirá una apreciación de lo que el país necesita y puede obtener de su entorno global y regional.

Una segunda condición se relaciona con la calidad de las instituciones y de las reglas de juego. Ello incluye tanto al proceso de elaboración de decisiones, como a las propias reglas que se aprueben, a los mecanismos de aplicación de las normas, y a los de solución de los diferendos que pudieran producirse entre los países miembros en relación al cumplimiento de lo pactado. E incluye tanto la fase nacional como la multinacional de las instituciones del Mercosur. Una vez más, es posible sostener que la calidad institucional comienza en el respectivo plano nacional, para expresarse luego en el plano multinacional –cualquiera que sea la composición del respectivo órgano y su sistema de votación- y retornar al plano nacional que es donde se cumple o no con lo pactado.

La intensidad de la participación de la sociedad civil en el plano interno de cada país miembro es un factor central para asegurar la calidad institucional de un proceso de integración. Requiere, a su vez, de una cultura de transparencia que se refleje, en el plano nacional como en el multinacional, en la calidad de páginas Web densas en información útil para la gestión de inteligencia competitiva por parte de todos los protagonistas.

Reglas precarias, con baja capacidad de ser efectivas y eficaces, sobre todo si son una resultante de deficiencias en su proceso de elaboración, tienden a erosionar la eficacia y legitimidad del propio proceso de integración. No favorecen a los países de menor dimensión relativa ni son tomadas en serio por quienes tienen que adoptar decisiones de inversión productiva. En el Mercosur la precariedad institucional y de las reglas de juego, incluso la insuficiente transparencia y débil participación de la sociedad civil –manifestada en múltiples ejemplos- son una de las principales causas del deterioro que ha sufrido el proceso de integración. Quizás sea una especie de virus que proviene de la experiencia de integración en la ALALC primero y luego en la ALADI, donde muchas veces se pudo observar el predominio de una cultura de la anomia, en el sentido que las reglas se cumplían solo en la medida que ello fuera factible y que la información necesaria para decidir, no era fácilmente accesible. La historia de las listas de excepción merecería ser reconstruida al respecto. Es una cultura que tanto en el plano interno de una sociedad como en el internacional, tiende a favorecer a quienes tienen más poder relativo, acentuando desigualdades y promoviendo todo tipo de desequilibrios.

Conciliar flexibilidad con previsibilidad parece ser fundamental si es que en su próxima etapa el Mercosur aspira a incluir a otros países sudamericanos, acrecentándose así las asimetrías y la diversidad de intereses en juego. Ello requerirá recurrir a metodologías de geometría variable y de múltiples velocidades. Sin reglas de juego de calidad, tales metodologías podrían acentuar tendencias a la dispersión de esfuerzos y conducir el Mercosur a nuevas frustraciones.

Y la tercera condición tiene que ver con la articulación productiva a nivel regional. La idea de integración productiva ocupa hoy un lugar importante en la agenda del Mercosur. En realidad proviene de su momento fundacional, cuando se incorpora al Tratado de Asunción el concepto de acuerdos sectoriales y se aprueba la Decisión CMC 03/91. Está basada en la experiencia acumulada en el período de integración bilateral entre la Argentina y el Brasil. Sus precedentes son múltiples. Se encuentran en los momentos fundacionales de la integración europea y también de lo que fuera el Grupo Andino.

La integración productiva a través de cadenas de valor transnacionales permite, además de generar un cuadro de ganancias mutuas entre los países participantes, desarrollar lo que en sus planteamientos fundacionales de la integración europea, Jean Monnet denominaba las solidaridades de hecho. Pueden ser, en tal sentido, un importante factor para reducir los riesgos de reversibilidad de los compromisos asumidos por los países miembros. Y ello es así, porque contribuyen a encadenar los distintos sistemas productivos nacionales y a sus protagonistas, generándose fuertes incentivos para preservar y expandir un proceso de integración multinacional. Requiere en cada uno de los países, empresas con intereses ofensivos y capacidad de proyección internacional.

Las tres condiciones mencionadas están estrechamente vinculadas entre sí. Sumadas permiten imaginar una estrategia realista de negociaciones comerciales con otros países y regiones. Sin estrategia nacional, será difícil que un país pueda beneficiarse de las decisiones que se elaboren para orientar un proceso de integración y para generar sus reglas de juego. Sin reglas de juego que se cumplan efectivamente, será difícil ganar en flexibilidad y lograr, a la vez, que las empresas efectúen inversiones productivas en función del mercado ampliado. Sin tales inversiones productivas, especialmente en el marco de cadenas de valor transfronterizas, será difícil que se generen en forma estable los beneficios que puedan esperarse de un proceso de integración, especialmente aquellos de mayor impacto social por sus efectos de creación de fuentes de empleo y de identificación de los ciudadanos con la idea de región compartida. Será más difícil aún, entablar negociaciones comerciales internacionales que sean favorables al desarrollo y a la transformación productiva de cada país de la región.

Lecturas recomendadas de publicaciones:

 Abeles, Marc, “Antropología de la globalización”, Ediciones del Sol, Buenos Aires 2012.

 Ackermann, Juan; Villegas Oromi, Alfredo María, “Las Malvinas ¿son uruguayas?”, Botella al Mar, Maldonado, Uruguay, 2012.

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