ENCADENAMIENTOS PRODUCTIVOS TRANSNACIONALES: Algunas condiciones que pueden contribuir a su desarrollo y sustentabilidad

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Junio de 2015

Resumen:

Para un país las oportunidades implican desafíos de todo tipo. Uno es saber detectarlas a tiempo, lo que implica afinar la capacidad de diagnóstico. Otro es saber aprovecharlas en beneficio del interés nacional y de la sociedad en su conjunto, y ello requiere un esfuerzo de organización y de articulación de todos los sectores involucrados.

Uno de los efectos prácticos de los cambios que se están produciendo en el escenario económico global, es el de ampliar el horizonte espacial de las estrategias de inserción internacional de cada país. Se está generando un cuadro de competencia económica global y de redistribución del poder de las naciones, que requerirá de estrategias multi-regionales dirigidas a intensificar relaciones con todos los países del mundo.

Algunas de las principales asignaturas pendientes en la cooperación para la gobernanza económica regional en América Latina, requerirán atención a la luz de hechos recientes, tales como el creciente protagonismo económico de China, el replanteamiento de las relaciones entre los EEUU y Cuba, y el reconocimiento por el Mercosur y la Alianza del Pacífico, de la conveniencia de una estrategia de convergencia en la diversidad.

Se pueden mencionar por lo menos tres asignaturas pendientes en el plano de la gobernanza económica regional. Una es adaptar instituciones y métodos de trabajo conjunto a las nuevas realidades globales y regionales. La otra es definir estrategias de negociaciones preferenciales con otras regiones. Y la tercera, y quizás más importante, es crear condiciones que tornen viables múltiples modalidades de redes transnacionales que encadenen el desarrollo de bienes y servicios competitivos a escala global.

La experiencia acumulada en la región, permite extraer algunas conclusiones sobre condiciones que, de desarrollarse en los próximos años, podrían facilitar ampliar el tejido de redes productivas a escala latinoamericana. Las principales, son las siguientes: calidad y densidad de la conectividad entre los espacios económicos nacionales, especialmente en América del Sur; calidad de las reglas de juego que aseguren el acceso a los respectivos mercados y la estabilidad de condiciones para las inversiones productivas, y calidad de las estrategias nacionales orientadas, tanto a promover mayor conexión, compatibilidad y convergencia entre los sistemas productivos de países de la región, como también a impulsar la asociación transnacional de empresas.

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Detectar a tiempo las ventanas de oportunidad que se abren es relevante para la inserción de un país en el comercio mundial. Lo ha sido siempre. Pero lo es, sobre todo, en un contexto internacional de fuerte dinámica de cambio como es el actual (para desarrollos relacionados ver, entre otros, este Newsletter de marzo 2015, y Newsletter de Agosto 2014).

La densidad de los problemas que en lo inmediato suelen confrontar los países latinoamericanos (entre otros, debilitamiento del crecimiento económico; desigualdad social y pobreza; crimen organizado, violencia y corrupción; insatisfacción de los ciudadanos y problemas de legitimidad social; estancamiento en la movilidad social y pérdida de horizontes de futuro), suele dificultar la tarea de detectar a tiempo las oportunidades que van surgiendo. El corto plazo suele entonces predominar.

Ello es más cierto aún cuando en una sociedad, por múltiples y diferentes razones, predomina una cultura de apego al pasado. En todos los órdenes de la vida el pasado suele ser reconocido y valorado. Pero quedar pegado a él puede tornar difícil el detectar a tiempo las oportunidades que se presentan hacia el futuro. La nostalgia debilita la capacidad de visualizar nuevos horizontes. Es, por ejemplo, un desafío de hoy para países que tuvieron un papel protagónico en el sistema internacional de, por lo menos, las últimas seis décadas y que perciben un deterioro de su poder relativo y de su capacidad para generar en forma sustentable el bienestar de sus poblaciones.

En tal sentido, y como señalaba hace unos años la economista venezolana Carlota Pérez, en una conferencia en Buenos Aires, captar a tiempo los factores que inciden en desplazamientos de ventajas competitivas entre las naciones, requiere el predominio de aptitudes propias de cazadores de blancos móviles. Son desplazamientos que se originan, por ejemplo, en cambios geopolíticos, tecnológicos y culturales, o en la distribución del poder relativo entre los competidores e, incluso, entre las naciones. Eventualmente, ellos pueden tornar obsoletas estrategias y políticas orientadas al crecimiento y a un desarrollo económico sustentable. Lo experimentaron, en su momento, países latinoamericanos al intentar preservar algunas de sus estrategias industriales, especialmente aquellas basadas en una sustitución de importaciones que no implicaba un esfuerzo simultáneo de innovación y de desarrollo del progreso técnico. Algo en la línea de lo que Fernando Fanjnzylber llamaba “modernización de escaparate”.

Para un país –al igual que para personas, instituciones, empresas, deportistas, artistas-, las oportunidades implican desafíos de todo tipo. Uno de ellos es el saber detectarlas a tiempo. El otro es saber cómo aprovecharlas en beneficio del interés nacional y, en especial, de la sociedad en su conjunto. El primero implica afinar la capacidad de diagnóstico. El segundo un fuerte esfuerzo de organización y de articulación de todos los sectores involucrados, tanto en el plano público como en el empresario, en el social y en el académico (ver al respecto este Newsletter de enero 2015).

Las anteriores son reflexiones pertinentes, tan pronto se tiene en cuenta el escenario de competencia económica global que probablemente confrontarán los países latinoamericanos en los próximos años. Por los menos en tres planos la combinación de oportunidades y desafíos estará presente. Uno es el del aumento de la población mundial, especialmente en Asia, África y la propia región latinoamericana y, en particular, el del crecimiento de los sectores de clase media urbana. El otro es el de los continuos cambios tecnológicos, con su incidencia en la producción de bienes, en la prestación de servicios y, en particular, en la conectividad global de países, mercados, competidores, consumidores, trabajadores y ciudadanos. Y el tercero es el del impacto de los dos cambios anteriores, en la gobernanza política y económica, tanto a escala global como de las distintas regiones. Son planos que tendrán una fuerte incidencia en valores, creencias, identidades, preferencias culturales e, incluso, en el poder relativo de naciones y de regiones.

Uno de los efectos prácticos de los cambios que se están produciendo y se seguirán produciendo, en los tres planos antes mencionados, es el de ampliar el horizonte espacial de las estrategias de inserción comercial internacional de cada país de la región y, por ende, de la región en su conjunto. Se está generando, en tal sentido, un escenario de competencia económica global y de redistribución del poder de las naciones, que requerirá el desarrollo de estrategias multi-regionales y dirigidas a intensificar el relacionamiento económico con todos los países y regiones del mundo (ver al respecto este Newsletter de enero 2013).

Obvio que la multiplicidad de opciones que ello implicará, dependerá de los productos y servicios que un país pueda ofrecer al resto. Un ejemplo del alcance tous azimuts de una estrategia de inserción comercial internacional orientada en forma simultánea a múltiples horizontes, es la de la producción de alimentos –especialmente orientados a “góndolas”- y la de la prestación de servicios vinculados a su producción, incluyendo la innovación y distribución. Es uno de los activos que genera oportunidades en países sudamericanos, tal como se refleja, entre otras, en las actividades del �GPS –Grupo de países productores del Sur, también conocidos como los ABPU-. En el caso de los países latinoamericanos pueden encontrarse ejemplos en múltiples planos vinculados, entre otros, a la energía, la producción industrial y la construcción, la creatividad, los recursos naturales, el transporte.

La reciente visita del Primer Ministro de la República Popular China, Li Keqiang, ilustra sobre las oportunidades y desafíos que se han abierto en los últimos años para los países latinoamericanos. Son oportunidades por la dimensión de la economía china y por la voluntad que ha expresado el gobierno chino de incentivar un salto cuantitativo, pero también cualitativo, en el futuro desarrollo del comercio y de las inversiones bi-regionales. Conceptos como el de la diversificación de la estructura económica y el de la cooperación en la capacidad de producción, han señalizado el contenido de la agenda que deberán concretar en los próximos años los países latinoamericanos en su trabajo conjunto con China, incluyendo su proyección a la región de Asia-Pacífico y Eurasia. Y es una agenda que no se contrapone y por el contrario se complementa con la que habría que desarrollar con las otras regiones, en las que también China tiene una creciente presencia, tales como América del Norte, Europa, los países árabes y los africanos.

Entre los anuncios importantes que se han efectuado por las autoridades del gobierno chino con respecto a sus relaciones con América Latina, cabe destacar por su envergadura la de la creación de un Fondo Especial para la Cooperación en Materia de Capacidad Productiva entre China y América Latina y el Caribe. El Fondo proveerá 30 mil millones de dólares de financiación para apoyar los proyectos de cooperación en los campos de la capacidad de producción y la fabricación de equipos (ver al respecto presentación de Li Keqiang en la Cumbre Empresarial China-Brasil el 20 de mayo 2015. Ver asimismo los discursos de la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, Alicia Bárcena y del Primer Ministro Li Keqiang, en ocasión de su visita a la CEPAL, en Santiago de Chile, el 25 de mayo de 2015).

Algunas de las principales asignaturas pendientes en la cooperación para la gobernanza económica regional entre las naciones latinoamericanas, requieren fuerte atención a la luz de hechos recientes, tales como los que evidencian el creciente protagonismo económico de China, el replanteamiento de las relaciones entre los EEUU y Cuba, y el reconocimiento por parte de los países del Mercosur y de la Alianza del Pacífico de la conveniencia de desarrollar una estrategia de convergencia en la diversidad (sobre este último punto, ver este Newsletter del mes de diciembre de 2014).

Tres parecerían ser asignaturas pendientes que se pueden mencionar en el plano de la gobernanza económica regional. Una es la de adaptar instituciones y métodos de trabajo conjunto a las nuevas realidades económica y políticas que se han puesto en evidencia en la región y en el plano global. Es algo que ha adquirido fuerte notoriedad en los últimos tiempos en relación a lo que podemos denominar el “aggiornamiento del Mercosur –esto es, su puesta al día en cuanto a sus objetivos y metodologías-, como así también de otras instituciones de cooperación regional que reflejan realidades hoy muy superadas –esto es, que fueron concebidas y diseñadas en un mundo que en los hechos ya no existe-.

La otra es la de definir estrategias de negociaciones comerciales preferenciales con otras regiones, a la luz de lo que sea finalmente la evolución de las referidas a los eventuales mega-acuerdos interregionales, tales como el Transpacific Partnership (TPP) y el Trade and Investment Partnership (TTIP).

Y la tercera y quizás más importante, es la de crear condiciones que tornen viable el desarrollo de múltiples modalidades de redes transnacionales, que permitan encadenar a nivel regional y con proyección al mundo, la capacidad que los países desarrollen para producir bienes y prestar servicios que sean competitivos a escala global.

¿Qué enseña la experiencia acumulada en la región en cuanto al desarrollo de encadenamientos productivos transnacionales? Como se sabe, se trata de una experiencia relativamente pobre ya que las cadenas productivas transnacionales, en sus muy distintas modalidades, no han tenido en América Latina un desarrollo que sea comparable con el de otras regiones, como por ejemplo, la del Sudeste Asiático, América del Norte y Europa.

La experiencia acumulada en la región, sin embargo, permitiría extraer algunas conclusiones preliminares, sobre cuáles serían condiciones que de desarrollarse en los próximos años podrían facilitar el que se amplíe el tejido de redes productivas transnacionales en la región latinoamericana.

Las tres principales condiciones a desarrollar, parecerían ser las siguientes:

• Calidad y densidad de la conectividad entre los distintos espacios económicos nacionales, especialmente en América del Sur. Tanto en el plano de la infraestructura física y del transporte, como en el de la facilitación del comercio, es mucho lo que habrá que hacer en la región a fin de tornarla realmente atractiva para encadenamientos productivos orientados a producir bienes y prestar servicios para la región y el mundo. Es uno de los campos en que la acción conjunta con China y otros países emergentes tiene más futuro. Una estrategia de acuerdos comerciales preferenciales –en sus distintas modalidades y no necesariamente conforme a modelos pre-establecidos, aprovechando al respecto la flexibilidad que permiten las reglas de la OMC, si son bien interpretadas- con grandes países y regiones –tal los casos de los EEUU y Canadá, de la UE, de China y de India- puede ser más atractiva.

• Calidad de las reglas de juego que aseguren el acceso a los respectivos mercados y las condiciones en las que se desarrollen las inversiones productivas. La precariedad de las reglas de juego -especialmente las que se relacionan con las condiciones de acceso a los respectivos mercados, tal como ha ocurrido primero en la ALALC y luego en la ALADI, como así también en el Mercosur- ha sido uno de los principales factores que han afectado el desarrollo de encadenamientos productivos sostenibles en la región. La expresión “el mercado que me prometieron, no me lo dieron”, muy común en empresarios pymes y en países de menor desarrollo relativo, ilustra el alcance del efecto precariedad de las reglas de juego. Teniendo en cuenta la importancia de la certidumbre y fluidez en el acceso y en la salida de los respectivos mercados e, incluso, en la posibilidad de acumular reglas de origen, es este un factor central a la hora de promover el desarrollo de redes productivas regionales.

• Calidad de las estrategias nacionales y empresarias orientadas, tanto a promover mayor conexión, compatibilidad y convergencia entre los sistemas productivos de países de la región, como también a impulsar la asociación transnacional de empresas. Este es un factor central. En un mundo de múltiples opciones, que requiere la inserción por parte de las empresas en redes transnacionales de producción, distribución y prestación de servicios, es difícil imaginar empresas exitosas que no tengan una estrategia basada en saber, con relativa precisión, que quieren y que pueden obtener al asociarse con empresas de otros países, recurriendo a las múltiples modalidades de articulaciones productivas y cadenas de valor.

Un debate sobre las condiciones antes mencionadas y otras que puedan requerirse, parece fundamental a la hora de articular estrategias nacionales y regionales orientadas a aprovechar oportunidades que se están abriendo en el mundo para los países de la región. Es un debate que es recomendable concentrarlo en cómo generar condiciones que, a la vez, incentiven y brinden estabilidad para el desarrollo de múltiples modalidades de encadenamientos productivos que puedan desarrollarse en la región.

Sin perjuicio de otros instrumentos que se puedan emplear, el marco institucional de la ALADI brinda algunos que pueden ser funcionales al objetivo de crear algunas de las condiciones que incentiven distintas modalidades de encadenamientos productivos transnacionales. Uno de ellos es el que establece la Resolución ALALC/CMC n° 2 de 1980, que establece el régimen de acuerdos de alcance parcial, especialmente a través de lo previsto en sus artículos 7° y 10°. Sus disposiciones permitirían, incluso, imaginar mecanismos creativos que generen mayor certidumbre a quienes inviertan en función del desarrollo de tales encadenamientos productivos, como también a quienes participen en su financiamiento.

La ALADI es, entonces, uno de los ámbitos apropiados para avanzar en el establecimiento de condiciones que permitan desarrollar encadenamientos productivos entre empresas de la región (ver al respecto distintas Resoluciones adoptadas desde su creación en 1980, tales como, por ejemplo, la 50 (X) de 1998; la 55 (XII) del 2002; la 59 (XIII) del 2004; la 62 (XIV) del 2008; la 73 (XV) del 2009, y la 79 (XVII) del 2014). Cabe tener en cuenta que los compromisos arancelarios preferenciales que se asumen en el ámbito de la ALADI, se pueden compatibilizar con la normativa de la OMC en virtud de su Cláusula de Habilitación.

Es, por lo demás, un ámbito para avanzar en otros elementos importantes para una estrategia regional de desarrollo de encadenamientos productivos transnacionales, tales como los de la acumulación de origen y la facilitación del comercio.

Sección de lecturas recomendadas:

➢Bremmer, Ian, “Superpower. Three Choices for America’s Role in the World”, Portfolio (Penguin Book), New York 2015.

➢Breznitz, Dan; Murphree, Michael, “Run of the Queen. Government, Innovation, Globalization and Economic Growth in China”, Yale University Press, New Haven – London 2011.

➢Breznitz, Dan; Zysman, John (eds.), “The Third Globalization. Can Wealthy Nations Stay Rich in the Twenty-First Century?”, Oxford University Press, Oxford – New York 2013.

➢Carmody, Patricio Mateo, “Buscando Consensos al Fin del Mundo. Hacia una política exterior argentina con consensos (2015-2027), KAS – CARI, Buenos Aires 2015.

➢ECLAC, “Latin America and the Caribbean and China. Towards a new era in economic cooperation”, ECLAC, Santiago de Chile, May 2015, en: http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/38197/S1500388_en.pdf?sequence=1.

➢Fundación EU-LAC y CEPAL, “Espacios de diálogo y cooperación productiva: el rol de las pymes”, Perspectivas Económicas Interregionales, Fundación EU-LAC y CEPAL, Hamburgo 2015, en: http://eulacfoundation.org/sites/eulacfoundation.org/files/8_PYMES_ES.pdf.

➢Giacalone, Rita, “Latin American Answers to Mega-Regional Projects: Options and Limits”, Roy, Joaquin (ed.), “A New Atlantic Community. The European Union, the US and Latin America”, Miami-Florida European Union Center – Jean Monnet Chair and CARI, Miami FL. 2015, ps. 175 a 187.

➢Kershaw, Ian, “The End. Germany 1944-45”, Penguin Books, London – New York, 2012.

➢Malamud, Carlos, “Regional Integration in Latin America: A Diagnosis of the Crisis”, en Roy, Joaquin (ed.), “A New Atlantic Community. The European Union, the US and Latin America”, Miami-Florida European Union Center – Jean Monnet Chair and CARI, Miami FL. 2015, ps. 199 a 207.

➢Mantilla Baca, Sebastián (ed.), “La Expansión de China en América Latina”, CELAEP – Fundación Hanns Seidel, Quito 2015, en: http://www.hss.de/fileadmin/americalatina/Ecuador/downloads/06._Version_Completa__Expansion_de_China_en_A._Latina.pdf.

➢OECD, “Perspectives économiques en Afrique 2014. Les chaïnes de valeur mondiales et l’industrialization de l’Afrique », OECD-Centre de Développement - Groupe de la Banque Africaine de Développement – PNUD, Paris 2014, en : http://www.ired.org/modules/infodoc/cache/files/perspectives_economiques_afrique_2014.pdf.

➢Peña, Félix, “Regional integration in Latin America : the strategy of convergence in diversity and the relations between Mercosur and the Pacific Alliance”, en Roy, Joaquin (ed.), “A New Atlantic Community. The European Union, the US and Latin America”, Miami-Florida European Union Center – Jean Monnet Chair and CARI, Miami FL. 2015, ps. 189 a 198.

➢Pettis, Michael, “Avoiding the Fall. China’s Economic Restructuring”, Carnegie Endowment for International Peace, Washington DC. 2013

➢Rabuffetti, Mauricio, “José Mujica. La Revolución Tranquila”, Aguilar, Buenos Aires 2015.

➢Rein, Shaun, “The End of Cheap China. Economic and Cultural Trends that will Disrupt the World”, John Willey & Sons, Inc., Hoboken NJ. 2012

➢Rein, Shaun, “The End of Copycat China. The Rise of Creativity, Innovation, and Individualism in Asia”, John Willey & Sons, Inc., Hoboken NJ. 2014.

➢Roy, Joaquin (ed.), “A New Atlantic Community. The European Union, the US and Latin America”, Miami-Florida European Union Center – Jean Monnet Chair and CARI, Miami FL. 2015.

➢Vayssiere, Pierre, “Simón Bolívar. El Sueño Americano”, Editorial El Ateneo, Buenos Aires 2008.

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(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.