EL DIFÍCIL ARTE DE LOGRAR PUNTOS DE EQUILIBRIO SUSTENTABLES:El caso de las estrategias de inserción comercial externa y de integración regional

Resumen:

La necesidad de conciliar visiones e intereses diferentes se observa en las relaciones internacionales cuando se trata de construir coaliciones voluntarias y con vocación de permanencia, entre naciones soberanas que comparten un espacio geográfico regional o que aspiran a desarrollar un sistema multilateral de comercio como es el caso de la OMC.

Tanto en el plano interno de una nación como en el de un acuerdo internacional -sea éste global, regional o interregional- lo más complejo es preservar el equilibrio de los respectivos intereses en juego a través del tiempo. En cierta forma, la fundacional parece ser la etapa fácil. Pero muchas iniciativas sucumben o pierden vitalidad en esta primera etapa, la que sin embargo puede durar años o décadas. Mucho más complicado es sostener a través del tiempo largo la reciprocidad de intereses que sustenta el vínculo asociativo. Es decir cuando empieza “la curva del desencanto” que se produce por el hecho que no todos los países participantes siguen visualizando el acuerdo como generador de ganancias mutuas. Allí es donde comienza la pérdida de efectividad, eficacia y legitimidad de las instituciones y reglas originadas en el acuerdo fundacional. Ello es más complejo aún cuando un acuerdo de cooperación multilateral o de integración regional se inserta en un cuadro de dinámica de cambio, e incluso de fuerte volatilidad, sea en los países miembros o el contexto internacional.

En el ámbito interno de una nación como en el de un acuerdo de trabajo conjunto entre naciones soberanas que aspiran a desarrollar con vocación de permanencia un proceso multidimensional de cooperación con fuerte énfasis en el comercio y la integración productiva, tres parecen ser planos relevantes en los que sería más importante lograr avances institucionales que permitan practicar el difícil arte de lograr puntos de equilibrios que sean sustentables. El primero es el de la articulación entre las estrategias de desarrollo y de inserción internacional de un país con los requerimientos del respectivo acuerdo regional o multilateral. El segundo es el de la articulación entre distintos acuerdos preferenciales en los que un país puede participar, tanto entre ellos como con los compromisos asumidos en el plano global multilateral. Y el tercero es el de la articulación entre requerimientos del corto y del largo plazo, tanto en las estrategias nacionales como en el ámbito de los compromisos internacionales que un país asume.

En el plano interno de una nación –especialmente si se trata de una sociedad abierta en el sentido que emplea Ralph Dahrendorf en sus “Reflexiones sobre la Revolución en Europa” (1991)- conciliar visiones e intereses diferentes, incluso contrapuestos, entre ciudadanos y sectores sociales, es una condición necesaria para la estabilidad política y la gobernabilidad de un sistema democrático. Lo es también para trazar estrategias y políticas sustentables para la inserción comercial internacional, incluyendo el desarrollo de distintas modalidades de coaliciones y alianzas con otras naciones, en particular si ellas se plasman en acuerdos e instituciones con vocación de permanencia.

No es ello algo fácil de lograr. Es en buena medida un arte en el que se exteriorizan en su plenitud las mejores cualidades de quienes ejercen el poder político. Es aún más difícil de lograr en los casos en que una sociedad presenta marcadas desigualdades económicas y sociales entre sus miembros y cuando, además, hubieren fracturas significativas de tipo ideológico y, eventualmente, étnico y religioso. O en momentos en que se producen cambios profundos en la estructura del poder mundial y en las condiciones de la competencia económica global, en los que suelen predominar actitudes de “sálvese quien pueda” entre las naciones, pero también dentro de ellas. En cierta medida es lo que está observándose en algunos de los países miembros de la Unión Europea (UE), tal el caso por ejemplo de Grecia. Son momentos en los que resulta más difícil articular intereses sectoriales y, en todo caso, sostener a través del tiempo los puntos de equilibrio que eventualmente se logren.

La necesidad de conciliar visiones e intereses diferentes también se observa en las relaciones internacionales, especialmente cuando se trata de construir coaliciones voluntarias y con vocación de permanencia en el tiempo, entre naciones soberanas que comparten un espacio geográfico regional, o que aspiran a desarrollar un sistema multilateral de comercio como es el caso de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En tales casos, los puntos de equilibrio que se logren entre distintos intereses nacionales en juego son los que sustentan el pacto fundacional y las normas jurídicas que se incluyen en el acuerdo que lo formaliza. Se supone que también sustentan los mecanismos y reglas que derivan luego, a través del tiempo, de los instrumentos jurídicos fundacionales. Sin embargo no siempre ocurre así y ello puede conducir a la pérdida de eficacia, de efectividad e incluso de legitimidad del respectivo acuerdo y del proceso que aspira impulsar, sea éste regional o multilateral global.

Tanto en el plano interno de una nación como en el de un acuerdo internacional -sea éste global, regional o interregional- lo más complejo es entonces preservar el equilibrio de los respectivos intereses en juego a través del tiempo. En un acuerdo de integración regional, como es por ejemplo el caso del Mercosur, la parte más difícil no ha sido, necesariamente, la de llegar al momento fundacional. Éste requiere, por cierto, de visión estratégica y de habilidad política. También requiere suerte. Ello también puede observarse hoy en la llamada –y por cierto, muy publicitada- “Alianza del Pacífico”.

En cierta forma, la fundacional es la etapa fácil. Pero muchas iniciativas sucumben o pierden vitalidad en esta primera etapa, la que sin embargo puede durar varios años o décadas. Mucho más complicado es sostener a través del tiempo largo la reciprocidad de intereses que sustenta el vínculo asociativo. Es decir cuando se empieza a observar lo que podemos denominar “la curva del desencanto”, que normalmente se produce por el hecho que no todos los países participantes siguen visualizando el respectivo acuerdo como generador de ganancias mutuas. Allí es donde comienza, a veces por goteo, la pérdida de efectividad, eficacia y legitimidad de las instituciones y reglas originadas en el respectivo acuerdo fundacional. Ello es más complejo aún cuando un acuerdo de cooperación multilateral o de integración regional se inserta en un cuadro de dinámica de cambio, e incluso de fuerte volatilidad, sea en cada uno de los países miembros o el contexto internacional. Es lo que ocurre en la actualidad con los movimientos sísmicos que están sacudiendo, a pesar de sus notorias diferencias, tanto la UE como el Mercosur.

En el plano interno de una nación, una situación de fuerte dinámica de cambio puede poner a prueba la calidad y la eficacia de las instituciones de gobierno. Asimismo, en el plano regional los cambios en las realidades significan un test para la eficacia de los mecanismos de concertación de intereses nacionales –tanto en su componente interno dentro de cada nación como en el nivel común o multinacional- y pueden incidir asimismo en la efectividad de las reglas de juego que se pacten. Un ejemplo al respecto lo constituye lo que ocurriera en la evolución del Grupo Andino y de su principal órgano común –la Junta del Acuerdo de Cartagena- que fuera perdiendo eficacia e incluso legitimidad a medida que se superaba un período fundacional en el que predominara un entorno externo favorable y la afinidad de valores e intereses entre los países miembros. Un momento de quiebre al respecto fue el retiro de Chile, país que junto con Colombia había desempeñado un papel fundamental en la creación del Grupo Andino bajo los liderazgos respectivos de los entonces Presidentes Eduardo Frei y Carlos Lleras Restrepo.

Más complicado puede ser el cuadro cuando un momento fundacional marcado por la afinidad de valores e intereses –una situación de “like-minded countries”-, es seguido luego por períodos de diferencias significativas entre los socios aún cuando ellas fueran coyunturales y, además, cuando no se hubiere instalado un mecanismo de concertación de intereses –en el sentido de lo que impulsara Jean Monnet en los momentos fundacionales de la integración europea- que permitiera lograr puntos de equilibrio entre intereses nacionales no siempre convergentes. El papel del “facilitador independiente” en el proceso de toma de decisiones es al respecto fundamental, además de significar una garantía para aquellos países participantes con menor dotación de poder relativo.

La corta historia del Mercosur presenta en diferentes momentos ejemplos interesantes al respecto. Incluso es posible formular la hipótesis de que ha sido la ausencia o la debilidad de mecanismos eficaces que faciliten la concertación de intereses nacionales, una de las explicaciones de las recurrentes dificultades que el Mercosur ha tenido y tiene, para adaptarse a los efectos de la dinámica de cambios internos y contextuales que han caracterizado las relaciones entre sus países miembros –y en especial Argentina y Brasil- desde que el proceso de integración se lanzara con los acuerdos multidimensionales del período 1985-1994, esto es, en el plano estratégico, nuclear, político, económico y social. Es una debilidad que no pudo superarse ni cuando se creara la Secretaría Técnica –el hecho que se le impidiera publicar en Internet un informe anual sobre la evolución del Mercosur tuvo luego un fuerte impacto negativo en su eficacia- ni después con la creación de la figura de un Alto Representante que, sin embargo, más allá de su función representativa nunca ha podido tener suficiente incidencia significativa en el proceso de articulación de intereses nacionales conducente a la producción de reglas de juego que efectivamente se apliquen. Es un déficit institucional que requeriría más reflexión académica y sobre todo política, que la que se le ha brindado a través de la historia reciente del Mercosur.

Tanto en el ámbito interno de una nación como en el de un acuerdo de trabajo conjunto -sea global multilateral como el de la OMC, o regional como el del Mercosur y ahora la Alianza del Pacífico- entre naciones soberanas que aspiran a desarrollar con vocación de permanencia un proceso multidimensional de cooperación con fuerte énfasis en el campo del comercio y de la integración productiva, tres parecen ser planos relevantes en los que sería más importante lograr avances institucionales que permitan practicar el difícil arte de lograr puntos de equilibrios que sean sustentables.

El primero es el de la articulación entre las estrategias de desarrollo y de inserción internacional de un país con los requerimientos del respectivo acuerdo regional o multilateral. Entre muchos otros, un ejemplo al respecto es el de las políticas comerciales que se entiende necesario aplicar en función de la combinación de intereses ofensivos y defensivos de las empresas y sectores sociales de un país, y los compromisos jurídicos asumidos en materia, en particular, de acceso al respectivo mercado interno y de protección del comercio. En momentos de crisis económica global y de caída relativa de los flujos de comercio internacional, la tendencia natural de cada país es la de proteger las fuentes de trabajo de su población. Muchas veces se hace en forma encubierta y con tal sutileza jurídica, que resulta difícil a los eventualmente afectados por la política de uno de los socios, demostrar que efectivamente se han violado reglas de juego pactadas. Otras veces las violaciones son fragrantes y ello afecta la credibilidad internacional del país que aplica las respectivas medidas contrarias a lo pactado. Pero por lo general, son situaciones que ponen en evidencia insuficiencias en las reglas de juego que tornan difícil o directamente no prevén, válvulas de escape de aplicación rápida, excepcional y temporaria, tal como lo ha propuesto para la OMC el profesor Dani Rodrik especialmente en su libro “One Economics Many Recipes. Globalization, Institutions and Economic Growth”, Princeton University Press, Princeton and Oxford 2007.

El segundo plano es el de la articulación entre distintos acuerdos preferenciales en los que un país puede participar, tanto entre ellos como con los compromisos asumidos en el plano global multilateral. De hecho es cada vez más frecuente que un país participe simultáneamente en distintos acuerdos regionales o comerciales preferenciales, celebrados al menos formalmente en el marco multilateral de la OMC. O que aspire a participar. Ello puede eventualmente generar la necesidad de lograr puntos de equilibrio entre los compromisos asumidos en los distintos acuerdos y los respectivos intereses nacionales. El logro de tales puntos de equilibrio depende también de cuáles son las concesiones y las reglas de juego pactadas en cada uno de los acuerdos. Y en particular, depende de los objetivos reales, así como del alcance político y estratégico, a veces profundo, de un determinado acuerdo preferencial regional. El Mercosur ofrece un ejemplo al respecto. Si bien los socios están comprometidos a una unión aduanera con un arancel externo común –elemento clave de la distinción con profundo sentido político y no sólo económico entre “nosotros” y “ellos”- que de hecho ha sido concebido como un instrumento flexible funcional a requerimientos de estrategias comerciales de geometría variable, se observan tendencias crecientes a procurar enfoques diferenciados entre los socios al negociar con terceros países o con grupos de países. La similitud con la experiencia de los “canales diferenciados” en los aeropuertos del Mercosur –donde los ciudadanos de países miembros que se supone que tienen trato preferencial (Decisión CMC 12/91) terminan haciendo fila junto con los de terceros países y separados de los locales- es bastante ilustrativa de las consecuencias que podrían tener tales enfoques preferenciales diferenciados. Es precisamente en el caso de las negociaciones con la UE donde se nota en forma más clara la tendencia a procurar enfoques y ritmos diferenciados. Se suele evocar el que la limitación existente (prevista en la Decisión CMC 32/00) se aplica sólo a las negociaciones de preferencias comerciales arancelarias. Quienes así argumentan utilizan la expresión “anything but trade” para indicar la amplitud de lo que un país como Brasil podría negociar con la UE. Quizás desconozcan así las profundas consecuencias estratégicas y políticas de tal enfoque.

Al respecto, con motivo de la reciente visita al Brasil de Antonio Tajani, Comisario de Industria de la UE, el Presidente de EUBrasil, foro que nuclea empresas y especialistas de la UE y Brasil, le envió una carta en la que sobresale el párrafo siguiente: “There is a widespread expectation that there is no possibility of arriving, in the foreseeable future, at an EU-MERCOSUR agreement; negotiations are stuck since 2004. But in order to foster a new more competitive growth model, Brazil needs more access to foreign markets (and the EU is its most important customer market) and needs to open up much more its own market if it wants to enhance its firm’s competitiveness. There are two possible parallel paths to unlock the current situation. The first is to go ahead with a set of bilateral EU-Brazil agreements on “anything but trade”: rules, standards, SPS, investment, taxation, regulations, business facilitation, the whole arsenal of technical barriers to trade and non-tariff barriers to trade. This can be done without endangering MERCOSUR and would strengthen the Brazilian hand in promoting the second path: the sequencing of the bi-regional talks. MERCOSUR would be kept as a negotiating umbrella under which each member country could adopt faster or much slower liberalization commitments and schedules. The EU has already experienced this kind of solution in its negotiations with the Andean Community” (resaltado es nuestro) (ver la carta completa en EU-Brasil). Sobre las consecuencias de eventuales acuerdos bilaterales de países del Mercosur con la UE ver nuestra nota en La Nación, del 22 de mayo de 2012. Lo que la carta no señala es que tras las negociaciones de dos de sus países miembros con la UE –Colombia y Perú-, la Comunidad Andina de Naciones entró en una fase de significativa irrelevancia. Y el problema que puede plantearse en el Mercosur sería precisamente que el alcance bilateral de las negociaciones comerciales de países miembros del Mercosur con la UE, aunque no incluyan preferenciales arancelarias, pudiera terminar afectando la razón de ser profunda de los acuerdos logrados entre Argentina y Brasil, primero en 1985-86 y luego en 1990-91, que penetra hondo en cuestiones estratégicas y sensibles cuál es, entre otras, la nuclear. No parece ser ello conveniente en la perspectiva de una integración estratégica concebida como sinónimo de “paz y estabilidad política en América del Sur” –tal como lo señalara en su momento el entonces Canciller Celso Amorim, en respuesta a una pregunta que le formulara un colega en un panel sobre el comercio internacional en el World Economic Forum de Davos en el 2008-.

Y, finalmente, el tercer plano es el de la articulación entre requerimientos del corto y del largo plazo, tanto en las respectivas estrategias nacionales como en el ámbito de los compromisos internacionales que un país asume. Lo que se observa al respecto es el efecto de erosión creciente de la distinción entre intereses de corto y de largo plazo, resultante de la estrecha vinculación entre comercio e inversión productiva que se refleja en las nuevas modalidades de organizar la producción a nivel multinacional. En efecto, la fragmentación de la producción en cadenas transnacionales de valor está generando, como uno de sus efectos, una notoria dificultad en distinguir entre corto y largo plazo al aplicarse políticas comerciales restrictivas por parte de un país. Según como ellas se apliquen, si bien teóricamente tales medidas incidirían sólo en los flujos de comercio de corto plazo, pueden tener también un fuerte efecto sobre decisiones de inversión hacia el respectivo país, fruto de una apreciación que en el ámbito de una cadena de valor transnacional se efectúe sobre la conveniencia de operar desde su mercado. La incertidumbre con respecto a los flujos de comercio puede entonces producir sus efectos sobre decisiones de inversión productiva que si bien apuntan al largo plazo tienen también incidencia en el corto plazo. En la industria automotriz, por ejemplo, puede inclinar a los inversores a preferir aquellos países que además de dimensión de mercado y grado de desarrollo industrial, aporten seguridad con respecto a la fluidez en los flujos trans-fronterizos de intercambio comercial.

Sección de lecturas recomendadas:

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(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.