CREDIBILIDAD, CONDUCCIÓN COLECTIVA Y HORIZONTE DE FUTURO: Tres ganancias que ha dejado la Conferencia Ministerial de la OMC en Bali

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Diciembre de 2013

Resumen:

El verdadero alcance de los resultados de la Novena Conferencia Ministerial de la OMC, realizada en Bali (Indonesia) entre el 3 y el 6 de diciembre, sólo podrá ser plenamente apreciado con el paso del tiempo y, en especial, cuando en Ginebra se retomen los trabajos encomendados con respecto al futuro de las negociaciones de la Rueda Doha.

Tres primeras conclusiones pueden extraerse de la experiencia de Bali. Las tres son complementarias y válidas para encarar el futuro de la OMC, pero también en relación a otras experiencias de negociaciones internacionales orientadas a mejorar las condiciones y la eficacia del trabajo conjunto entre naciones, sea en el ámbito global, en el regional o en el interregional. Pensemos por ejemplo en el caso del abordaje del futuro de la Unión Europea o del Mercosur –dos experiencias regionales en proceso de adaptación a nuevas realidades- o de las negociaciones entre el Mercosur y la UE.

La primera es que la credibilidad de un emprendimiento internacional, tal como el de la OMC, debe ser constantemente retroalimentada. No se trata de una construcción que tiene un producto final. Se trata de procesos en evolución que requieren una sucesión de pasos que no responden a modelos predeterminados ni tienen una dimensión temporal predeterminada. Son pasos en los que el liderazgo político, la solvencia técnica y el sentido de oportunidad, marcan la diferencia entre avance, estancamiento o colapso. Y en la que ningún resultado aparece garantizado ni protegido frente a imprevistos, ni ante los cambios constantes de una dinámica internacional que no se detiene, especialmente en momentos en que el sistema internacional está en profundos cambios estructurales.

La segunda es que los pasos a dar hacia el futuro requieren un buen diagnóstico de donde están los nudos a desatar para obtener los resultados que se procuran y, muy en especial, una eficaz conducción colectiva resultante de la articulación entre quienes cumplen funciones de “facilitación” y quienes representan a los países miembros.

Y la tercera conclusión es que más que un resultado final que cierra una etapa de negociaciones, Bali significa la apertura de una nueva fase en la que la primera tarea será definir hojas de ruta que reflejen los múltiples intereses en juego. En tal sentido debe ser apreciada por el horizonte de futuro que ha instalado en una institución clave del sistema comercial internacional y de la gobernanza global, que hasta horas antes de la conclusión de la Conferencia Ministerial parecía condenada a la irrelevancia.

“No agreement is better than a bad agreement”. Es una frase muy común en los negociadores comerciales internacionales. Puede reflejar una posición táctica. Significa entonces un mensaje público a la otra u otras partes en el sentido que quienes la pronuncian necesitan que le den más que lo que le están ofreciendo. Es una forma de presionar para que se mejore la contrapartida a lo que se está dispuesto a conceder, esto es, para que se logren los necesarios puntos de equilibrio que son los que permiten concluir positivamente una negociación basada en reciprocidad de intereses. Pero también puede reflejar una posición principista o maximalista. En tal caso, la frase refleja la idealización de los resultados posibles. Y siendo así, es el producto de comparar lo que se ofrece con lo que deberían ser los resultados a obtener de la respectiva negociación en función de determinados principios. O se visualizan los eventuales resultados en función de lo óptimo: esto es, o se tiene todo lo deseable o es preferible no tener nada.

Muchas veces se ha escuchado tal frase en el curso del largo recorrido que ha tenido desde el año 2001 la Rueda Doha en el ámbito de la OMC. En general ha respondido a criterios principistas o maximalistas, a veces con raíces dogmáticas. En Bali, Indonesia, la pronunció el 5 de diciembre de 2013 en una conferencia de prensa el representante ministerial de la India. Pero por los resultados que finalmente se observaron al concluir la Novena Conferencia Ministerial de la OMC, al comenzar el día 7 de diciembre, puede considerarse que esta vez fue una frase que reflejaba una posición táctica.

Y lo más probable es que ello fuera así ya que parecería que había conciencia en la mayoría de los países miembros en el sentido que un fracaso de la Conferencia no era bueno para nadie. Hubiera implicado explicitar una profunda crisis sistémica por conducir a una percepción generalizada de una institución carente de eficacia, acrecentando entonces el temor a una fragmentación peligrosa del sistema multilateral del comercio mundial. En el actual contexto internacional ello podría tener consecuencias imprevisibles en la gobernanza global. El espectro de los mega-acuerdos comerciales preferenciales –concretamente el TPP y el TTIP- como reflejo de la lógica de la fragmentación, hubiera quedado dominando la escena global tras un Bali signado por el fracaso.

Ello no ha ocurrido y es buena noticia para todos. Haber evitado el fracaso es de por sí es el principal resultado de Bali. Pero el verdadero alcance de las cuestiones acordadas en esta Novena Conferencia Ministerial de la OMC sólo podrá ser plenamente apreciado con el paso del tiempo y cuando en Ginebra se retomen los trabajos encomendados, en especial con respecto al futuro de cuestiones pendientes en las negociaciones de la Rueda Doha (al 7 de diciembre tales resultados podían ser consultados en la página de la OMC).

Pero quizás lo que mejor refleja el valor político y práctico de lo que se obtuvo en Bali fue lo que señaló el Presidente de la Conferencia, señor Gita Wirjawan, el Ministro de Comercio de Indonesia, al inicio de sus palabras de clausura de la Conferencia, cuando dijo: “we did it”.

Y es que los Ministros habían llegado a Bali en el medio de una sensación generalizada de fracaso inevitable, que por momentos se acrecentó hacia el tercer día del evento. Quizás por ello el mejor homenaje que en Bali se hizo a Nelson Mandela –que falleciera este 6 de diciembre- fue el recuerdo de una de sus frases emblemáticas, también evocada por el Presidente de la Conferencia: “it always seems impossible, until it’s done”. Pero para ello es necesario según la visión de Mandela en el concreto caso de una Sudáfrica dividida, lograr resultados en el que todos se encuentren reflejados en sus intereses y expectativas. Es lo que se logró en Bali.

Tres primeras conclusiones concretas e íntimamente asociadas entre sí pueden extraerse de la experiencia de Bali. Se refieren a la credibilidad, a la conducción colectiva y al horizonte futuro. Las tres son válidas para encarar en adelante las actividades de la OMC. Pero también lo son en relación al desarrollo de otras experiencias de negociaciones internacionales orientadas a mejorar las condiciones y la eficacia del trabajo conjunto entre naciones soberanas, sea en el ámbito global, en el regional o en el interregional. Pensemos, por ejemplo, en los casos del abordaje del futuro de la Unión Europea o del Mercosur –dos experiencias regionales con fuertes diferencias pero que tienen en común la necesidad de encarar con éxito un proceso de adaptación a nuevas realidades-, o de las negociaciones entre el Mercosur y la UE, las que también parecerían mejor encaminadas tras el encuentro bilateral ministerial que tuviera lugar en Buenos Aires simultáneamente con la Conferencia de Bali.

La primera conclusión es que la credibilidad de un emprendimiento internacional, tal como el de la OMC, debe ser constantemente retroalimentada. No se trata de una construcción que tiene un producto final ni que tenga un futuro garantizado. Se trata de procesos que, para ser creíbles, requieren de una sucesión de pasos que no responden a modelos previos o teóricos, ni tienen una dimensión temporal predeterminada. Son pasos en los que el liderazgo político, la solvencia técnica y el sentido de oportunidad, marcan la diferencia entre avance, estancamiento o colapso. Y en los que ningún resultado aparece garantizado ni protegido frente a imprevistos, ni ante las mutaciones constantes de una dinámica internacional que no se detiene, especialmente en momentos en que el sistema internacional está en profundo cambio estructural, tanto a nivel global como en el de cada uno de lo espacios regionales e interregionales.

La segunda es que los pasos a dar hacia el futuro requieren un buen diagnóstico de donde están los principales nudos a desatar para poder avanzar y para obtener los resultados que se procura y, muy en especial, una buena conducción colectiva en la que participen quienes tienen funciones de “facilitación” y quienes representan los intereses de los países miembros. En el caso de la OMC, tal conducción colectiva implica una interacción constante y eficiente, una sinergia dinámica, entre quien ejerce la función de la Dirección General –incluyendo sus colaboradores principales- y quienes representan a los países miembros en Ginebra o en el lugar donde se realiza una Conferencia Ministerial, en este caso, en especial al país sede. El contraste entre la experiencia de Bali y otros encuentros ministeriales –incluyendo algunas Cumbres de Jefes de Estado y no sólo globales ni referidas a cuestiones económicas- es elocuente al respecto.

El homenaje tributado al embajador Roberto de Azevedo, el nuevo Director General de la OMC, por el Presidente de la Conferencia y el aplauso efusivo de los Ministros presentes en la sesión de clausura, demuestran que el diplomático brasileño supo entender su papel, y lo ejerció con idoneidad, compromiso y pasión. Pero también demuestra que se logró una conexión eficaz con los respectivos gobiernos para lo cual el papel del Presidente de la reunión tiene que haber sido fundamental.

Y la tercera conclusión es que más que un resultado final que cierra una etapa de negociaciones, Bali significa haber abierto una nueva fase de resultados siempre inciertos en la que la primera tarea será definir, en los próximos meses, las hojas de ruta que reflejen los múltiples intereses en juego. En tal sentido Bali debe ser apreciada por el horizonte de futuro que ha instalado en una institución clave del sistema comercial internacional y de la gobernanza global, que hasta horas antes de la conclusión de la Conferencia Ministerial parecía condenada a la irrelevancia y, eventualmente, a un inevitable fracaso.

Las tres conclusiones constituyen una buena noticia. Tras Bali queda ahora claro que el sistema de comercio internacional requerirá una articulación continua de múltiples canales de cooperación comercial entre los países que lo integran. Tales canales tendrán en algunos casos un “alcance parcial”, según la terminología acuñada en la ALADI. Es el caso de las múltiples modalidades de acuerdos preferenciales, incluyendo los denominados mega-acuerdo interregionales de nueva generación. En otros incluirán a todos los países o, al menos, a todos los países interesados, como es el caso de los acuerdos plurilaterales. Pero serán canales que se insertarán en el marco institucional multilateral de la OMC, a través del cual debería ser factible impulsar la convergencia de las múltiples acciones parciales, garantizar la transparencia y las disciplinas colectivas, y brindar servicios de solución de diferendos esenciales a la preservación de relaciones orientadas por reglas y no sólo por factores de poder relativo.

Sección de lecturas recomendadas:

 Bartesaghi, Ignacio, “Implicancias de la transformación agrícola en el Mercosur: el caso del Uruguay”, FLACSO, Argentina, Documento presentado en la Conferencia Comercio Agrícola y América Latina, Buenos Aires, Septiembre 2013.

 Baumann, Renato, “Cadeias globais de valor e complementaridade productiva na América do Sul”, ICTSD, Pontes, volumen 9, número 10 – Novembro 2013.

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 CEPAL, “La coyuntura económica internacional y sus consecuencias macroeconómicas para América Latina y el Caribe”, Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Santiago de Chile, Octubre 2013.

 CEPAL, “Promoción del Comercio y la Inversión con China. Desafíos y oportunidades en la experiencia de las cámaras empresariales latinoamericanas”, Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Santiago de Chile, Noviembre 2013.

 Dorling, Danny, “Population 10 Billion. The coming demographic crisis and how to survive it”, Constable, London 2013.

 Ferrando, Alonso, “Las Cadenas Globales de Valor, los Países en Desarrollo y sus PYMES”, Instituto de Estrategia Internacional, Buenos Aires, Noviembre 2013.

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(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.