COOPERACION REGIONAL PARA UNA MEJOR INSERCIÓN EN EL MUNDO. El potencial del Grupo MAP y sus efectos en la integración de América Latina

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, mayo 2019

Resumen:

El entorno global hoy tiende a ofrecer múltiples opciones simultáneas para la inserción en el mundo de un país. Uno de los factores que a ello contribuye tiene que ver con el crecimiento de las clases medias urbanas en los países emergentes, especialmente del Asia. Implica un crecimiento muy significativo de consumidores con ingreso de clase media, empoderados por tener información y, por ende, conciencia de las múltiples opciones que tienen a la hora de elegir bienes y servicios adaptados a sus necesidades, valores, gustos y preferencias. A ello se suma el efecto de otro factor, que es el mayor grado de conectividad existente entre los diferentes mercados, reflejo entre otras causas, del acortamiento de las distancias físicas, del desarrollo del comercio digital, y de la proliferación de cadenas de valor transnacionales.

En un entorno global en el que predominan protagonistas con múltiples opciones (países, ciudadanos, empresas y consumidores), quien aspira a competir no puede no interrogarse sobre cómo adaptar su estrategia de inserción internacional, a una realidad en la que la competencia por los mercados mundiales será cada vez más dinámica y, por ende, en la que será difícil asumir que esté asegurado el acceso a la demanda de bienes y servicios que pueda ofrecer. Por lo demás, los desplazamientos de ventajas competitivas no serán en adelante sólo la resultante de cambios tecnológicos o de los efectos de políticas públicas. En forma creciente, dependerán de decisiones de enorme cantidad de consumidores dispersos en muchos y diversos mercados y, por ende, con múltiples opciones a su alcance.

En la perspectiva antes planteada cabe interrogarse sobre la idea de una convergencia entre dos grupos de países latinoamericanos. Ellos son los que en la actualidad integran el Mercosur y la Alianza del Pacífico (Grupo de los Ocho, o Grupo MAP).

Tal convergencia no implica, necesariamente, que tengan que fusionarse dos procesos de integración que responden a realidades históricas distintas y que han empleado hasta el momento diferentes metodologías. Tampoco ello se percibe como necesario. Pero sí supone que se avance en los múltiples pasos que ya se han acordado dar para profundizar la conectividad y la convergencia entre los respectivos sistemas económicos y productivos, con las consiguientes consecuencias en el plano de la gobernanza regional.

Ejerciendo en la actualidad nuestro país la Presidencia temporal del Mercosur y siendo aún parte de la Troika del G20, se abre una oportunidad para seguir ejerciendo la función de impulso que caracterizó su período en la Presidencia del G20. La próxima reunión bilateral en Buenos Aires de los Presidentes de Argentina y del Brasil (junio 2019), la de la Cumbre de Lima de los países del Grupo MAP (julio 2019) y, luego, la propia Cumbre del Mercosur (julio 2019), brindan marcos apropiados para impulsar acciones en los planos mencionados.

Como hemos señalado en otras oportunidades, para la inserción comercial eficaz de un país en el mundo –tal el caso de la Argentina, entre muchos otros-, se requieren al menos tres condiciones simultáneas, si es que se aspira a efectivamente producir los resultados propuestos. Tales condiciones son: un diagnóstico correcto sobre las oportunidades que puede ofrecer el entorno global, en el corto y, sobre todo, en el largo plazo; una apreciación realista del grado de concertación efectiva al que se puede aspirar en las relaciones con otros países del respectivo contexto regional, y una estrategia que sea eficaz para orientar acciones a desarrollar que aspiren a tener un razonable grado de consenso en el plano nacional.

El entorno global tiende a ofrecer múltiples opciones simultáneas para la inserción en el mundo de un país. Uno de los factores que a ello contribuye tiene que ver con el crecimiento de las clases medias urbanas en los países emergentes, especialmente del Asia. Implica un crecimiento muy significativo de consumidores con ingreso de clase media, y que están empoderados por tener conciencia de las múltiples opciones que tienen a la hora de elegir bienes y servicios adaptados a sus necesidades, valores, gustos y preferencias. A ello se suma el efecto de otro factor, que es el mayor grado de conectividad existente entre los diferentes mercados, reflejo entre otras causas, del acortamiento de las distancias físicas, del desarrollo del comercio digital, y de la proliferación de cadenas de valor transnacionales.

De ahí que el concepto de un mundo “multiplex”, acuñado por el profesor Amitav Acharya (ver este Newsletter de agosto 2017), se torna muy funcional para entender, desde la perspectiva de un país en desarrollo, el contexto global en el que se inserta ahora la competencia por los mercados mundiales, tanto de bienes como de servicios y, por cierto, también de inversiones productivas.

Es por ello que en el entorno global que hoy está emergiendo, en el que predominan protagonistas con múltiples opciones (países, ciudadanos, empresas y consumidores), quien aspira a competir no puede no interrogarse sobre cómo adaptar su estrategia de inserción internacional, a una realidad en la que la competencia por los mercados mundiales será cada vez más más dinámica y, por ende, en la que será difícil asumir que esté asegurado el acceso la demanda de bienes y servicios que pueda ofrecer. Por lo demás, los desplazamientos de ventajas competitivas no serán en adelante, sólo la resultante de cambios tecnológicos o de los efectos de políticas públicas. En forma creciente, dependerán de decisiones de enorme cantidad de consumidores dispersos en muchos y diversos mercados y, por ende, con múltiples opciones a su alcance.

En la perspectiva antes planteada cabe interrogarse sobre la idea de una convergencia entre dos grupos de países latinoamericanos. Ellos son los que en la actualidad integran el Mercosur y la Alianza del Pacífico. Sumados constituyen lo que puede denominarse el Grupo de los Ocho, o el Grupo MAP.

Como en el caso de otros grupos de países que son relevantes para comprender las relaciones internacionales contemporáneas –tales como el “Grupo de los 7” o el “Grupo de los 20”-, se los valora por su capacidad para tomar iniciativas sobre cuestiones que facilitan la gobernanza internacional, global o regional, y que tienen un potencial efectivo para penetrar en la realidad. Al actuar como grupo –esto es, en forma conjunta y no necesariamente con la estructura formal de un organismo internacional- son percibidos, en sus respectivas esferas de acción, como actores relevantes que no se puede no tomar en cuenta por otros países o grupos de países.

La articulación entre los países miembros del Mercosur y los de la Alianza del Pacífico es reconocida como una de las prioridades de la política latinoamericana de la Argentina. También lo es para cada uno de los demás países que integran esos dos procesos de integración regional.

Tal articulación no implica necesariamente que se fusionen dos procesos de integración que responden a realidades históricas distintas y que han empleado hasta el momento diferentes metodologías. Tampoco ello se percibe como necesario. Pero sí supone que se avance en los múltiples pasos que ya se han acordado dar para profundizar la conectividad y la convergencia entre los respectivos sistemas económicos y productivos, con las consiguientes consecuencias en el plano de la gobernanza regional. Pasos en tal dirección fueron incluidos en el “Plan de Acción” aprobado en la reunión Cumbre de Puerto Vallarta (México) el 24 de julio 2018.

Son, por lo demás, protagonistas necesarios en cualquier iniciativa de acción conjunta que aspire a penetrar en la realidad latinoamericana, especialmente por lo que representan para la región en su conjunto, por ejemplo, en porcentajes de población (81%), del producto bruto (86%), de exportaciones (89%) y de flujos de inversiones del exterior (81%).

Sin estos ocho países, una iniciativa de integración económica en sus múltiples desdoblamientos, difícilmente podría ser visualizada con un alcance y una efectiva incidencia regional y, por ende, una razonable proyección global. Los ocho países participaron en su momento en la creación de los principales acuerdos regionales latinoamericanos de comercio (junto con Bolivia, Ecuador y Venezuela), que fueron, primero, en 1960, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y luego, en 1980, la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) (ver al respecto nuestro artículo en el Suplemento Comercio Exterior del diario “La Nación”, del 14 de febrero 2019).

Sin perjuicio de las dificultades que hoy caracterizan a muchos procesos regionales de integración –y entre otros a la propia Unión Europea como lo ha demostrado la crisis del Brexit-, tanto el Mercosur como la Alianza del Pacífico han puesto de manifiesto, al más alto nivel político, que valoran la idea de construir gradualmente una convergencia en torno a objetivos regionales comunes.

Es una convergencia que está en proceso de desarrollo en base al reconocimiento de las diferencias existentes en las metodologías que se emplean en sus respectivos procesos de integración. Pero que también se la desarrolla tomando en cuenta precisamente los múltiples beneficios que se pueden derivar, al vincularse dentro de un marco institucional compartido, las respectivas estrategias de inserción de cada país en el sistema internacional, en el comercio mundial y, en especial, en las negociaciones comerciales internacionales. Es un proceso de concertación que tiende a sustentarse en una lectura compartida de los desafíos y oportunidades que se plantean a los países de la región, como consecuencia de los cambios estructurales que se observan en el plano de la competencia global.

En tal perspectiva, y como también hemos señalado en otras oportunidades (ver en especial este Newsletter de junio 2018), la ALADI brinda un marco institucional apropiado para el desarrollo de acuerdos que contribuyan a la convergencia, a través del tiempo, de estos dos principales procesos de integración latinoamericana. En particular, por lo previsto en el artículo 9 del Tratado de Montevideo de 1980 sobre los acuerdos de alcance parcial y, muy en especial, por el artículo 11, que se refiere a la modalidad de los acuerdos de complementación económica.

La de los acuerdos de alcance parcial fue quizás una de las principales innovaciones que se introdujeran con respecto a lo que era el marco institucional proveniente de la ALALC. Están regulados en sus múltiples variantes en la Resolución 2 del Consejo de Ministros del 12 de agosto de 1980. En base a experiencias previas, como por ejemplo la del Grupo Andino, incluso abren la posibilidad de aproximaciones sectoriales y multisectoriales para la construcción gradual de espacios de integración entre países latinoamericanos, en forma compatible con las reglas del sistema multilateral de comercio.

Los países de la Alianza y del Mercosur han concertado diversos acuerdos de complementación económica que, de hecho conectados entre sí, cubren un espectro muy amplio de liberación del comercio recíproco. La idea de conectarlos formalmente en el marco de un acuerdo de complementación económica entre los ocho países, con evolución gradual, permitiría avanzar aún más en la convergencia entre ambos procesos subregionales de integración, incluyendo una extensión negociada con otros países miembros de la ALADI, como son los casos, por ejemplo y entre otros, de Cuba y Panamá. Permitiría desarrollar una arquitectura institucional favorable a la inserción conjunta de los países de la región en la competencia económica global.

Hacia adelante pueden visualizarse dos planos de acción conjunta a desarrollar por este “Grupo MAP”. El primero es el de las cuestiones incorporadas en el antes mencionado “Plan de Acción Conjunta”, aprobado en la Cumbre de Puerto Vallarta. Implican una diversidad de acciones a desarrollar en el plano institucional y normativo. El segundo plano se refiere a iniciativas conjuntas que puede impulsar este grupo de países, a fin de incidir en cuestiones internacionales relevantes para sus respectivos intereses, sean ellas de alcance global o regional.

En relación a este segundo plano, puede visualizarse la conveniencia del desarrollo de iniciativas conjuntas de este grupo de países, referidas a tres cuestiones que tienen notoria relevancia para sus respectivas agendas de relaciones comerciales internacionales.

Una primera cuestión relevante para una acción conjunta de este grupo de países, es la de las reformas que conviene introducir en la OMC. La pasada Cumbre del G20, dio un claro impulso a tal proceso de reformas. ¿Cuáles son o deberían ser las reformas de la OMC que más pueden interesar a los países del Mercosur y a los de la Alianza del Pacífico? ¿Qué propuestas concretas podrían ser presentadas por este grupo de países? Y ¿cuál podría ser el posicionamiento de los países del grupo ante las propuestas que interese introducir a otros países o grupos de países, tal los casos de los EEUU, de la UE, de China o del Grupo de los 7, entre otros?

Sin perjuicio de otras, una cuestión que merecería especial atención, se refiere a las normas que inciden en la compatibilización de los acuerdos preferenciales que concluyan países en desarrollo, con los compromisos asumidos en el sistema multilateral del comercio. De hecho las interpretaciones que han predominado con respecto al artículo XXIX del GATT 1994, han generado restricciones que no necesariamente se basan en lo que se prescribe explícitamente en su texto. Entre otros ejemplos, puede mencionarse el impacto que tales interpretaciones han tenido en el desarrollo de la negociación del acuerdo bi-regional entre el Mercosur y la UE (ver al respecto este Newsletter de abril 2018).

Una segunda cuestión relevante es la del fortalecimiento y pleno aprovechamiento de las oportunidades que brinda la ALADI, especialmente a través del ya mencionado instrumento de los acuerdos de alcance parcial. Es éste un instrumento muy práctico y funcional para el concretar acciones entre dos o más países, orientadas a promover múltiples modalidades de encadenamientos productivos trans-nacionales, que aspiren a tener un alcance regional y una proyección global.

Y una tercera cuestión es la del desarrollo de acuerdos de comercio preferencial en los que participen países de la Alianza del Pacífico y del Mercosur, y que tengan un alcance bi-regional. Ejemplos pueden ser los de acuerdos bi-regionales con la UE y con China, sin perjuicio de otros imaginables y posibles.

La conclusión del acuerdo bi-regional entre el Mercosur y la UE, de concretarse, podría abrir el camino a la conexión con los acuerdos que la UE ya ha concertado con países de la Alianza del Pacífico, tal como en su momento lo propusieran Ricardo Lagos y Osvaldo Rosales.

Surgiría entonces una red de acuerdos bi-regionales muy funcional a la promoción de inversiones conjuntas que involucren empresas de ambas regiones. Lo mismo podría resultar de una red de acuerdos bi-regionales entre países del grupo de los 8 y China, y que estuvieren conectados entre sí.

La articulación entre los países de la Alianza del Pacífico y los del Mercosur puede alcanzar entonces todo su potencial si se desarrolla en los tres planos antes mencionados. De allí que ejerciendo en la actualidad nuestro país la Presidencia temporal del Mercosur y siendo aún parte de la Troika del G20, se abre una excelente oportunidad para seguir ejerciendo la función de impulso que caracterizó su período en la Presidencia del G20.

La próxima reunión bilateral en Buenos Aires de los Presidentes de Argentina y del Brasil (el 6 de junio 2019), la de la Cumbre de Lima de los países del Grupo MAP (el 5 de julio 2019) y, luego, la propia Cumbre del Mercosur en Santa Fé (16 y 17 de julio 2019), brindan marcos apropiados para impulsar acciones en los planos mencionados.

Sección Lecturas Recomendadas:

- Araujo, Ernesto Henrique Fraga, “Trump e o Ocidente”, Fundacao Alexandre de Gusmao. Cadernos de Política Exterior, Ano III – Número 6 – 2° Semestre 2017, en http://funag.gov.br/biblioteca/download/CADERNOS-DO-IPRI-N-6.pdf.

- Bartesaghi, Ignacio, “Mercosur: un 2018 de continuidad”, Informes sobre Integración Económica, N° 7, Marzo 2019, Departamento de Negocios Internacionales e Integración – Facultad de Ciencias Empresariales Universidad Católica de Montevideo. Montevideo 2019, en https://ucu.edu.uy/sites/default/files/facultad/fce/dnii/informe_isie_ndeg7.pdf.

- Carciofi, Ricardo, “Inserción internacional de Argentina: el desempeño exportador como límite al crecimiento económico”, CIPPEC, Documento de Trabajo nº XX, Abril de 2019.

- Carciofi, Ricardo; Campos, Rosario, “Inserción internacional de la economía argentina. Temas y propuestas para una agenda de la política comercial”, CECE, Buenos Aires, Octubre 2016, en http://fcece.org.ar/wp-content/uploads/informes/insercion-internacional-economia-argentina.pdf.

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- Elliott, J.H., “History in the Making”, Yale University Press, New Haven-London 2012.

- Fernández de Kirchner, Cristina, “Sinceramente”, Sudamericana, Buenos Aires 2019.

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- Garramuño, Florencia, “Brasil canibal. Entre la bossa nova y la extrema derecha”, Paidós, Buenos Aires 2019.

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- Yiwei, Wang, “La Franja y la Ruta: Qué Ofrecerá China al Mundo en su Ascenso”, New World Press, Beijing 2018.

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.