CAMBIOS DE ÉPOCA EN LA GOBERNANZA COMERCIAL INTERNACIONAL. Consideraciones sobre algunos efectos potenciales del artículo 30-4 del TPP

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, abril de 2016

Resumen:

Un cambio de época en el orden mundial, está conduciendo al rediseño de la gobernanza del sistema comercial internacional. Entendida como el conjunto de instituciones y reglas de juego que permiten un cierto orden en los intercambios de bienes y servicios en el mundo y en las regiones, la gobernanza que ha predominado en las últimas décadas proviene, en especial, de los resultados de las negociaciones que condujeron, primero a la creación del GATT y luego a la de la OMC. Al menos en tres frentes se observan ahora dificultades para el rediseño de tal gobernanza. Son tres frentes muy vinculados entre sí.

El primero es el global multilateral institucionalizado antes en el GATT y ahora en la OMC. Tras las Conferencias Ministeriales de Bali (2013) y de Nairobi (2015), muy pocos observadores se atreven a manifestar optimismo con respecto al futuro de la Rueda Doha. Ello es así, en parte porque se perciben dificultades objetivas reales para avanzar y concluir una negociación multilateral que es compleja, aunque más no sea por el número y diversidad de países participantes. Pero también porque no se alcanza a percibir un interés real en lograr avances significativos en las negociaciones globales multilaterales, en especial por parte de los países que más energía concentran en impulsar los denominados mega-acuerdos interregionales, tales como el TPP y el TTIP.

El segundo frente es el de la eventual convergencia, de los múltiples escenarios regionales e interregionales en los que se han ido desarrollando acuerdos comerciales preferenciales que, cualesquiera que sean sus denominaciones y formatos, representan una especie de “clubes privados” del comercio mundial. Es decir, que de una manera u otra discriminan -especialmente a la hora de intentarse el ingreso a los mercados de los países miembros del respectivo club, o de operar dentro de los mismos- con respecto a bienes, servicios, personas y capitales provenientes de terceros países no miembros.

Y el tercero es el del “humor” de ciudadanos de muchos países, con respecto a la forma en que se negocian las reglas del comercio internacional -sea el global o el regional/inter-regional-, esto es, a lo que se considera que es una falta de suficiente transparencia de la información necesaria para seguir y entender las respectivas negociaciones.

La negociación del TPP no fue transparente, si por ello se entiende que la información relevante sobre textos y concesiones trascendiera al ámbito más restringido de quienes intervenían en ella, sea por el lado de los gobiernos o de los denominados “cuartos de al lado”. Ahora que se conocen los textos completos, algunos artículos llaman la atención por implicar potenciales efectos de erosión del sistema global multilateral de comercio. __

El consenso es creciente en el sentido que en el mundo estamos viviendo en los últimos varios años un cambio de época. Un modelo de orden internacional -originado en los hechos producidos entre 1914 y 1945-, cualesquiera que hayan sido sus defectos y limitaciones, está llegando a su fin. Instituciones y paradigmas propios de tal modelo han entrado en crisis. Y predomina la incertidumbre acerca del futuro del orden internacional, que se suele traducir en desconciertos y angustias de las ciudadanías. A su vez ello puede conducir a crisis sistémicas en el plano interno de las naciones.

La historia enseña que en los cambios de época en el orden internacional se recurre más a la fuerza que a la razón. Se activan emociones y pasiones. Los planteamientos de Dominique Moïsi (“La Geopolítica de las Emociones”, Grupo Editorial Norma, Bogotá 2009) y de Bertrand Badie (“Le Temps des Humiliés. Pathologie des Relations Internationales”, Odile Jacob, Paris 2014), adquieren entonces enorme actualidad.

La idea de cambio de época parece implícita en un reciente y sugerente artículo que Larry Summers -que fuera Secretario de Tesoro en el gobierno del Presidente Clinton y es hoy profesor de Harvard- publicara en el Financial Times del 10 abril 2016, con el título “Global trade should be remade from the bottom up”. Comienza constatando que, desde la segunda guerra mundial, un pilar del orden internacional ha sido la existencia de un amplio consenso en el apoyo a la integración económica global como factor de paz y prosperidad. Pero, según él, hoy se observa que tal consenso se ha erosionado. En los países que lo impulsaron, esto es los del mundo occidental, se está tornando evidente una revuelta contra la idea de integración económica global.

Es ésta una revuelta que puede hacer muy difícil el lograr que los acuerdos que se negocien y se firmen, puedan obtener en todos los casos la necesaria aprobación parlamentaria. En nuestra opinión tal podría ser el caso, por ejemplo, del Trans-Pacific Partnership (TPP). Tras haber sido firmado en el mes de febrero último, comienzan a observarse dudas sobre la posibilidad que efectivamente el acuerdo sea ratificado por el número mínimo de países que requiere su artículo 30-5. (para el texto completo del TPP). Estados Unidos es uno de los países en el cual tales dudas se están manifestando, reflejándose en pronunciamientos de candidatos a las elecciones presidenciales del mes de noviembre.

Resistencias y dudas pueden ser atribuidas, en la visión de Summers, a falta de conocimiento. En tal caso, entiende, que habría espacio para explicar a los ciudadanos los efectos positivos de la globalización del comercio mundial. Sin embargo, él considera que el núcleo duro de tal revuelta es la idea que se tiene, en el sentido de que la globalización es un proyecto de elites representadas por grandes empresas en beneficio de las elites y, por ende, con poca consideración a los intereses de la gente común. De allí la importancia de instituciones globales fuertes, a fin de evitar lo que ya ocurriera en el período de la década del veinte en el siglo pasado, y que condujo a los desastres de los años siguientes.

La propuesta concreta de Summers es que la integración económica global debiera encararse más con proyectos de abajo hacia arriba (bottom-up), que de arriba hacia abajo (top-down). Ello implicaría derivar la prioridad de la negociación de acuerdos comerciales internacionales a la de acuerdos de armonización en el plano de cuestiones relevantes, tales como las de los derechos laborales y protección ambiental. Es decir, significaría poner más el acento en negociar medidas relacionadas con los efectos de la integración comercial, en el plano social y en el del desarrollo económico de los países.

En todo caso, puede constatarse que el mencionado cambio de época se está traduciendo en el rediseño de la gobernanza del sistema comercial internacional. Entendida como el conjunto de instituciones y reglas de juego que permiten un cierto orden en los intercambios de bienes y servicios en el mundo y en las regiones, la modalidad que ha predominado en las últimas décadas proviene, en especial, de las negociaciones que condujeron, primero a la creación del GATT y luego a la de la OMC.

Al menos en tres frentes se observan ahora dificultades para el rediseño de tal gobernanza. Son tres frentes muy vinculados entre sí.

El primero es el global multilateral institucionalizado precisamente antes en el GATT y ahora en la OMC. Tras las Conferencias Ministeriales de Bali (2013) y de Nairobi (2015), muy pocos observadores se atreven a manifestar optimismo con respecto al futuro de la Rueda Doha. Ello es así, en parte porque se perciben dificultades objetivas reales para avanzar y concluir una negociación multilateral que es compleja, aunque más no sea por el número y diversidad de países participantes. Pero también porque no se alcanza a percibir un interés real en lograr avances significativos, en especial por parte de los países que más energía concentran en impulsar los denominados mega-acuerdos interregionales, tales como el TPP y el Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership (TTIP).

El segundo frente es el de la eventual convergencia de los múltiples escenarios regionales e interregionales en los que se han ido desarrollando acuerdos comerciales preferenciales, que cualesquiera que sean sus denominaciones y formatos, representan una especie de “clubes privados” del comercio mundial. Es decir, que de una manera u otra discriminan -especialmente a la hora de intentar el ingreso a los mercados de los países miembros del respectivo club, o de operar dentro de los mismos- con respecto a bienes, servicios, personas y capitales provenientes de terceros países no miembros.

Y el tercero es el del “humor” de los ciudadanos de muchos países, con respecto a la forma en que se negocian reglas del comercio internacional -sea el global o el regional/inter-regional-, esto es, a lo que se considera como falta de suficiente transparencia de la información necesaria para seguir y entender las respectivas negociaciones.

Es esa una de las quejas más frecuentes que se escuchan con respecto a la negociación del TPP, pero también de otras negociaciones inter-regionales, tales como las de la UE con el Mercosur y con la India. Se sostiene, especialmente por instituciones que representan a los sectores sociales, que la negociación del TPP no ha sido transparente, si por ello se entiende que la información relevante sobre textos y concesiones hubiera trascendido con fluidez, al ámbito más restringido de quienes intervenían en ella, sea por el lado de los gobiernos y de sus negociadores, o de los denominados “cuartos de al lado”.

Ahora que se conocen los textos completos, algunos artículos llaman la atención por implicar potenciales efectos de erosión del sistema global multilateral de comercio. Es concretamente el caso del artículo 30-4. Establece quienes pueden adherir al TPP. En su primer párrafo dice lo siguiente: “Este Tratado está abierto a la adhesión por: (a) cualquier Estado o territorio aduanero distinto que sea miembro de APEC; y (b) cualquier otro Estado o territorio aduanero distinto que las Partes puedan acordar, que esté preparado para cumplir con las obligaciones de este Tratado, sujeto a los términos y condiciones que puedan ser acordados entre el Estado o el territorio aduanero distinto y las Partes, y previa aprobación de conformidad con los procedimientos legales aplicables de cada Parte y el Estado o territorio aduanero distinto adherente (candidato a la adhesión). En el literal b, se abre entonces la posibilidad que cualquier país pueda solicitar adherirse al TPP aunque no sea miembro de APEC, ni tenga ninguna conexión física con el Océano Pacífico. ¿Podrían adherirse, por ejemplo, países de la costa Atlántica de América del Sur, de África u otras regiones geográficas lejanas del Pacífico?

Si esa fuera la intención del artículo 30-4, cabría entonces interrogarse sobre los reales alcances del TPP y sobre sus efectos en la eficacia del sistema comercial multilateral. La idea de que pudiera tener un efecto disruptivo sobre la actual OMC y sobre los efectos procurados en el GATT por el juego combinado de sus artículos I y XXIV, pasaría a tener una mayor incidencia en el debate sobre la gobernanza del sistema comercial internacional y sobre las consecuencias de distintas modalidades de erosión de sus instituciones y reglas.

Sección de lecturas recomendadas:

➢ APEC, “Workshop Report: Facilitating Trade through Updates on Food Safety Regulatory Standards of APEC Economies”, APEC-Sub-Committee on Standards and Conformance, Singapore, February 2016, en: http://publications.apec.org/publication-detail.php?pub_id=1713.

➢ Bartesaghi, Ignacio, “Las relaciones entre Japón y América Latina”, Observatorio América Latina – Asia Pacífico, 2016, en http://www.observatorioasiapacifico.com/OBSExternalUI/pages/public/publicationForm.jsf?ni=2142&ci=1.

➢ Brown, Chad, “The WTO, Safeguards, and Temporary Protection form Imports”, For inclusion in the “Critical Perspectives on the Global Trading System and the WTO” series Edited by Kym Anderson and Bernard Hoekman Edward Elgar Publishing, 27 May 2005, en: http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.546.9796&rep=rep1&type=pdf.

➢ CIGI, “The Road To a Reinvigorated North American Partnership. Special Report”, Centre for International Governance Innovation (CIGI), Waterloo, Ontario, 2016, en: https://www.cigionline.org/sites/default/files/can-mex_report_2016_web.pdf.

➢ Estevadeordal, Antoni, “What TPP means for Latin America and the Caribbean”, Brookings, Opinion, March 9, 2016, en: http://www.brookings.edu/research/opinions/2016/03/09-tpp-latin-america-caribbean-estevadeordal.

➢ FAO-ALADI, “Seguridad Alimentaria y Comercio Intrarregional de Alimentos en la ALADI”, Documento conjunto FAO-ALADI, Montevideo, Octubre 2012, en: http://www.aladi.org/nsfaladi/estudios.nsf/AC7B9862547B5BF903257AC300511822/$FILE/PUBLICACI%D3N%20SEGURIDAD%20ALIMENTARIA.pdf.

➢ FAO-ALADI, “Desarrollo del Comercio Intrarregional de Alimentos y Fortalecimiento de la Seguridad Alimentaria en América Latina y el Caribe”, Documento conjunto FAO-ALADI, Santiago de Chile 2015, en: http://www.fao.org/3/a-i4454s.pdf y http://www.fao.org/3/a-i4511s.pdf.

➢ Giddens, Anthony, “Beyond Left and Right. The Future of Radical Politics”, Polity Press, Cambridge – Malden, 1994.

➢ Goldberg, Jeffrey, “The Obama Doctrine. The U.S. president talks through his hardest decisions about America’s role in the world”, The Atlantic, April 2016 Issue, en: http://www.theatlantic.com/magazine/archive/2016/04/the-obama-doctrine/471525/.

➢ Grossman, Gene N., “The Purpose of Trade Agreements”, NBER Working Papers Series, Working Paper 22070, Cambridge M.A. March 2016, en: http://www.nber.org/papers/w22070.

➢ Guillain, Robert, “Dans 30 ans la Chine”, Editions du Seuil, Paris 1965.

➢ Kaldor, Mary, “New & Old Wars. Organized violence in a global era”, Polity Press, Cambridge – Malden, 2012.

➢ LeoGrande, William M.; Kornbluh, “Black Channel to Cuba. The Hidden History of Negotiations Between Washington and Havana”, The University of North Carolina Press – Chapel Hill, 2015.

➢ Meneses, Juan Pablo, “Una vuelta al tercer mundo”, Debate, Buenos Aires 2016.

➢ Merke, Federico, “Época de cambios o cambio de época”, Diario “La Nación”, 13 de marzo 2016, en: http://www.lanacion.com.ar/1878593-epoca-de-cambios-o-cambio-de-epoca.

➢ Mouffe, Chantal, “Agonistics. Thinking the World Politicaly”, Verso, London – New York, 2013.

➢ Observatorio América Latina – Asia Pacífico, “Explorando espacios para la integración productiva entre América Latina y Asia Pacífico”, publicación del Observatorio América Latina – Asia Pacífico, compilada y editada por Ignacio Bartesaghi, Montevideo, Marzo 2016, en: http://www.observatorioasiapacifico.com/data/OBSERVATORIO.Images/Publication/temp/20160330123304ExplorandoespaciosparalaintegracinproductivaentreAmricaLatinayAsiaPacfico.pdf.

➢ Tabakis, Chrysostomos, “Managing Trade during the Formation of Customs Unions”, Universidade Nova de Lisboa, February 15, 2007, en: http://www.eea-esem.com/files/papers/EEA-ESEM/2007/2182/CUs%20and%20Managed%20Trade.pdf.

➢ The Brookings Institution, “Reporters Roundtable. Foreign Policy” Washington D.C. Tuesday, March 15, 2016, en: The Brookings Institution, “Reporters Roundtable Foreign Policy” Washington D.C. Tuesday, March 15, 2016. _______________________________________________________________________

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.