A multiplicacao dos acordos preferenciais de comercio e o isolamento do Brasil
De FUNDACION ICBC | Biblioteca Virtual
Vera Thorstensen, IEDI, Junio 2013
A regulação do comércio internacional encontra-se em uma fase de profundas mudanças em decorrência do impasse das negociações na Organização Mundial do Comércio (OMC) e da proliferação de acordos preferenciais de comércio (APCs), que têm se tornado uma importante fonte da regulação internacional. Nesse cenário, cabe questionar qual é a posição em que se encontra o Brasil e quais os impactos que esta proliferação de APCs pode trazer para o comércio exterior do país.
O Brasil sempre privilegiou a esfera multilateral como principal foro de negociações. Em razão desse posicionamento, o Brasil pouco investiu na negociação de APCs durante as décadas de 1990 e 2000. Em contrapartida, ao privilegiar o sistema multilateral em detrimento dos APCs, o Brasil encontra-se, atualmente, distante de outras economias relevantes tanto pelo pequeno número de acordos do qual o Brasil é parte, quanto ao que tange a elaboração de um modelo de acordo com as regras de interesse brasileiro.
Apesar do pequeno número de APCs assinados pelo Brasil, podem-se identificar dois vetores de integração: um regional e um extra-regional.
No âmbito regional, destaca-se o Mercosul, principal projeto de integração comercial brasileira nas últimas décadas, mas que atualmente enfrenta uma série de dificuldades, em especial nas relações comerciais entre Brasil e Argentina. Ademais, tanto o Brasil quanto o Mercosul estão inseridos no âmbito da ALADI, que visa promover a integração econômica de toda a América Latina. Nesse contexto, foram celebrados acordos entre os membros do Mercosul e: (i) Chile; (ii) Bolívia; (iii) México (geral); (iv) México (setor automotivo); (v) Peru; (vi) Colômbia, Equador e Venezuela; e (vii) Cuba. O Brasil também assinou acordos com: (i) Guiana e (ii) Suriname (apenas arroz).
No âmbito extra-regional, o Brasil, em conjunto com o Mercosul, é signatário de APCs com: (i) Índia, (ii) Israel; (iii) União Aduaneira do Sul da África – SACU2; (iv) Egito; e (v) Palestina, dos quais apenas dois primeiros estão em vigor. Destaca-se, também, a atual negociação de um APC entre Mercosul e União Européia.
Os impactos dos APCs para o Brasil podem ser analisados a partir de 3 perspectivas: acesso a mercados, regulação do comércio e cadeias globais de valor.
Com relação ao acesso a mercados, em especial as tarifas, é importante notar que, apesar das preferências tarifárias já obtidas pelo Brasil, principalmente na América Latina, muitos países vêm negociando um volume expressivo de acordos. Essas negociações contrapõem-se às preferências concedidas ao Brasil, resultando na perda relativa da preferência brasileira nesses mercados.
Uma segunda dimensão do acesso a mercados se refere às barreiras não tarifárias. Há duas perspectivas sendo adotadas nos APCs. De um lado, há a tentativa de buscar a harmonização das regulamentações técnicas e fitossanitárias por meio de padrões e princípios comuns estabelecidos em acordos de comércio. De outro lado, há iniciativas que buscam o mútuo reconhecimento de padrões nacionais estabelecidos. Esses mecanismos permitem superar essas barreiras não tarifárias e trazem benefícios para os produtos produzidos no âmbito dos mercados parceiros em relação a terceiros mercados.
A negociação, nos APCs do Brasil, de regras nesse sentido pode trazer benefícios.
Com relação ao aspecto regulatório, os países vêm buscando na esfera preferencial foros de negociação em que possam desenvolver novas regras de comércio. Assim, os APCs passaram a integrar regras que aprofundam a regulação já existente (OMC-plus) ou que tratam de temas não regulados no âmbito multilateral (OMC-extra), expandindo a fronteira regulatória do comércio internacional. Uma evolução dessa tendência pode ser encontrada nos mega-acordos. Envolvendo grande número de importantes economias, esses acordos buscam englobar todo o espectro da regulação do comércio internacional.
Os mega-acordos são indispensáveis para compreender o terceiro aspecto dos potenciais efeitos da proliferação de APCs: a inserção nas cadeias globais de valor.
O comércio tradicional de bens produzidos integralmente ou quase integralmente em um país tem sido substituído por um comércio de tarefas (trade in tasks), no qual há uma cadeia de produção global. A proliferação de APCs em muito contribuiu para o aumento das cadeias globais valor uma vez que a celebração de um APC de integração profunda entre dois países reduz os custos de transação e elimina os antagonismos entre os quadros regulatórios nacionais que poderiam implicar em entraves à produção internacional. Assim, o limitado número de acordos dos quais o Brasil é parte pode prejudicar sua inserção nas cadeias globais de valor. O Mercosul e os demais países da América Latina são insuficientes para garantir o volume das exportações brasileiras e as novas cadeias de valor que se formam através dos blocos econômicos não contam com a presença do Brasil.
Desse modo, mostra-se patente a necessidade de o Brasil buscar novos parceiros preferenciais de comércio. A partir de simulações de acordos do Brasil com EUA, UE, China e América do Sul, percebe-se que o setor agrícola, de maneira geral, apresenta impactos positivos no PIB setorial. Já a indústria mostra-se sensível em diversos setores, em especial no APC com a União Européia.
Entretanto, ainda que uma redução horizontal de tarifas decorrente da assinatura de acordos preferenciais nem sempre traga resultados positivos para determinados setores produtivos do Brasil, a eliminação de barreiras não tarifárias, a negociação de mecanismos de proteção aos setores mais sensíveis, tais como salvaguardas especiais e manutenção de algumas tarifas, poderão mitigar os efeitos negativos e permitir ao Brasil uma maior inserção no comércio internacional.
Com a necessidade de atualização das regras da OMC e do impasse nas negociações da Rodada Doha, a regulação do comércio se dará, sobretudo, no âmbito dos APCs. Desse modo, o Brasil deverá intensificar o processo de integração tanto no vetor regional quanto no extra regional, além de definir as regras que julgue necessárias negociar para esse novo cenário comercial, tais como regras de origem, medidas não tarifárias, serviços e investimentos, dentre outros. Apenas assim o Brasil poderá de garantir sua posição como um rule maker e não um rule taker na governança do comércio internacional.
