ALGUNOS APORTES PARA UN NECESARIO DEBATE NACIONAL: Negociaciones comerciales y estrategia de inserción internacional de la Argentina

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, marzo de 2018

Resumen:

En la práctica, las negociaciones comerciales –desde su concepción, inicio formal, eventual conclusión e implementación- reflejan la visión que el país tiene –y no sólo su gobierno- sobre la estrategia de inserción internacional que le conviene –y puede- intentar desarrollar. Tal estrategia puede ser explícita o –como ocurre con frecuencia- implícita.

Ello implica reconocer que para entender el desarrollo de las negociaciones comerciales de un país, sin perjuicio de factores económicos que puedan incidir en la decisión de abordar un proceso negociador con otro u otros países, o entre regiones institucionalizadas, se deben tomar en cuenta otros factores, especialmente políticos y geo-políticos,. Muchas veces son tan o más gravitantes que los esencialmente económicos. Tienen que ver con relaciones de poder, pero sobre todo, tienen que ver con la visión del respectivo liderazgo político sobre la construcción de un entorno externo favorable al desarrollo político, económico y social de una nación. Y también inciden reglas de juego que condicionan –en mayor o menor medida- el margen de maniobra que tiene un país en su interacción con otros.

Lo antes señalado explica la importancia que un país le otorga a factores que pueden tener incidencia –positiva o negativa- en el desarrollo de una agenda de negociaciones comerciales vinculada con su estrategia de inserción internacional –esto es, con su forma de relacionarse con países del propio entorno contiguo o región geográfica, y con los de otras regiones del mundo-. Tales factores son: la calidad del diagnóstico, la eficacia de la organización para negociar, y la preparación para “el día siguiente de la negociación”.

Este año 2018 –y probablemente en los siguientes también, como lo ha sido desde un tiempo largo- las negociaciones comerciales de la Argentina y su vinculación con la estrategia de inserción internacional del país, tendrán uno de sus epicentros principales en la región latinoamericana y, en particular, en el espacio sudamericano.

Los otros epicentros serán los espacios interregionales y trans-regionales, y el espacio global multilateral institucionalizado en la OMC. Se observa una tendencia al desplazamiento en la importancia relativa que algunos de los países con mayor protagonismo en la competencia económica global, atribuyen al espacio de la OMC. Al respecto habrá que seguir de cerca la futura evolución del CAPTPP, y sus efectos sobre el sistema global multilateral, en especial si los EEUU y otros grandes competidores globales se incorporaran.

En sus negociaciones comerciales nuestro país no tiene que descartar el eventual predominio de escenarios de fragmentación del sistema multilateral de comercio, resultante de una proliferación de acuerdos que no tengan un explícito alcance global.

En un escenario mundial caracterizado por una fuerte dinámica de cambios, complejidades e incertidumbres, la agenda de negociaciones comerciales de la Argentina –como la de sus socios latinoamericanos-, tendería a desarrollarse en los próximos tiempos, en tres frentes conectados entre sí: i) el geográfico regional latinoamericano; ii) el interregional y trans-regional, y iii) el multilateral global (este Newsletter retoma e intenta profundizar temas que se abordaron en los de �diciembre 2017, enero y febrero 2018).

En los tres casos el desarrollo de los respectivos procesos negociadores –desde su concepción, inicio formal, eventual conclusión e implementación- estarán reflejando la visión que el país tiene –y no sólo su gobierno- sobre la estrategia de inserción internacional que le conviene –y puede- desarrollar.

Para entender el desarrollo de las denominadas negociaciones comerciales, tanto o más gravitantes que los factores económicos –por ejemplo, relacionados con la producción, el comercio de bienes y servicios, y el progreso tecnológicos- son los factores políticos e geopolíticos. Tienen que ver, por ejemplo, con relaciones de poder, sea con el país o los países con los que se negocia, como también con terceros países que se toman en cuenta al decidir encarar una determinada negociación. Pero, sobre todo, tienen que ver con la visión del liderazgo político sobre el valor de la construcción de un entorno externo, que sea sustentable y favorable al desarrollo político, económico y social de una nación.

Y también inciden reglas de juego que condicionan –en mayor o menor medida- el margen de maniobra que tiene un país en su interacción con otros. Son las que el país, en el ejercicio de su soberanía, ha voluntariamente aceptado para sus relaciones internacionales, tal el caso de las del sistema global multilateral del comercio institucionalizado primero en el GATT y luego en la OMC, o las que se han plasmado en acuerdos regionales, tal el caso de la ALADI y del Mercosur. El principio de no discriminación y el tratamiento de nación más favorecida, son entre otros, ejemplos al respecto (ver este Newsletter de [ http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/2017-04-como-funciona-omc-realidad abril 2017]).

Lo antes señalado explica la importancia que un país le otorga a factores que pueden tener incidencia –positiva o negativa- en el desarrollo de una agenda de negociaciones comerciales vinculada con su estrategia de inserción internacional –esto es, con su forma de relacionarse con países del propio entorno geográfico, y con los de otras regiones del mundo-. Tales factores son la calidad del diagnóstico; la eficacia de la organización para negociar, y la preparación para “el día siguiente de la negociación”.

Con respecto a la calidad del diagnóstico, su importancia se acrecienta en momentos como los actuales, en los que el entorno internacional de un país –tanto el regional como el global- está expuesto a marcadas volatilidades e incertidumbres. Como con acierto señala Alberto van Klaveren –un analista de prestigio académico y nutrido de experiencias prácticas-, el mundo de hoy requiere saber navegar en la niebla (“navigating in the fog”) (ver la referencia a su reciente artículo en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter). Entender las fuerzas profundas que operan en el contexto internacional y sus orientaciones, es hoy un factor clave para poder negociar bien.

Ello implica no sólo un análisis acertado de los factores que pueden incidir, por ejemplo, en la capacidad del respectivo país de proyectar al mundo su talento, su capacidad de producción de bienes y servicios, y su atractividad para inversiones productivas, sino que tal análisis debe también estar constantemente actualizado, para evitar el riesgo frecuente de la obsolescencia. Es éste un plano en el que se pone de manifiesto que el país ha llevado realmente a la práctica aquello que se conoce como el “triángulo de Sábato”. Esto es la articulación de los sectores gubernamental, de la producción y de la investigación, para formular propuestas concretas de cómo operar sobre las realidades, tanto en el caso de la innovación tecnológica, como en la del diseño de estrategias eficaces de inserción inteligente en el mundo, sea a nivel del país en su conjunto, como de sus provincias y regiones (sobre el “triángulo” ver Jorge Sábato y Natalio Botana, �“La ciencia y tecnología en el desarrollo futuro de América Latina”, - publicado en 1968- en , y, entre otros, un artículo reciente de Daniel E. Alonso).

Teniendo en cuenta la creciente densidad y complejidad de la agenda de negociaciones comerciales que la Argentina tendrá que encarar en los próximos años, se requerirá una articulación y movilización de todos los actores con capacidad de participar en el esfuerzo colectivo de diagnóstico sobre la realidad internacional, global y regional, en una perspectiva país. Una estrategia de inserción inteligente en el mundo y en la región, requiere un serio esfuerzo de diagnóstico del entorno externo y de sus dinámicas. Un diagnóstico inteligente no puede estar sólo limitado a factores económicos. Un plano concreto en el que se puede imaginar un esfuerzo nacional –que en otros países, incluso con los que competimos y cooperamos, también se realiza-, es el de la elaboración de informes periódicos sobre el entorno externo y los requerimientos que se plantean para nuestro país, sus sectores y sus regiones. El libro blanco del 2017 sobre la inserción internacional de Australia brinda un ejemplo reciente al respecto. Y también lo brindan periódicos informes sobre estrategia de inserción internacional que suelen preparar instituciones empresarias, por ejemplo del Brasil (ver el informe “Agenda Internacional da Industria 2017” de la Confederaçâo Nacional da Industria - CNI). Son, entre otros, ejemplos que convendría seguir en la Argentina y en otros países de la región.

En la perspectiva antes planteada, adquieren relevancia práctica los esfuerzos que instituciones empresarias y académicas desarrollen, para potenciar aportes que a la inteligencia competitiva del país y de sus empresas, pueden efectuar la diáspora de argentinos en el mundo y los viajes al exterior, especialmente de la juventud, sea para estudiar, conocer o trabajar en otros países. Bien aprovechados pueden ser una valiosa fuente de información y análisis para entender estrategias de inserción internacional de otros países.

Con respecto a la eficacia de la organización para negociar, es fundamental tener presente que la agenda de negociaciones comerciales está estrechamente vinculada a la estrategia de inserción internacional de un país. No es algo que se limite a cuestiones económicas o de comercio exterior. Por el contrario, sólo insertando una negociación en un contexto más amplio de factores que tiene incidencia en su desarrollo -en especial, el factores políticos e incluso geopolíticos-, puede lograrse la eficacia que se requiere para tener éxito. De ahí la importancia que sea el propio Jefe de Estado quien ejerza -en los hechos, y no sólo en lo formal-, el liderazgo de un país en cada negociación concreta. Hay hoy muchos ejemplos al respecto.

Sólo insertando una negociación comercial en el contexto más amplio de la estrategia-país de inserción internacional, es factible lograr resultados que sean percibidos como sustentables y convenientes al interés nacional. En la experiencia de la Argentina, hay por lo menos tres momentos en que tal visión fue puesta en práctica. Ellos fueron los lanzamientos por parte de los Presidentes Arturo Frondizi, Raúl Alfonsin y Carlos Menem, respectivamente, de iniciativas que condujeron a impulsar la creación de la ALALC (1960), la integración bi-nacional entre la Argentina y el Brasil (1986), y el Mercosur (19919. El liderazgo político fue presidencial y compartido con los respectivos Presidentes del Brasil.. En los tres casos, las condiciones observadas en el momento inicial, se diluyeron luego por factores políticos, económicos y humanos (sobre este último factor, ver John Carlin, “El factor humano”, Seix Barral 2010).

Con respecto al factor preparación para “el día siguiente de la negociación”, es el que más requiere del liderazgo político y de un seguimiento resultante de la articulación que nos recomendara en su momento Jorge Sábato, entre los sectores gubernamentales, de la producción, y de la investigación y reflexión. Supone desarrollar simultáneamente con el proceso de negociador, el de la preparación -en especial de los sectores de la producción- para aprovechar los resultados de una negociación. Ello es más necesario aún en países federales, como son Argentina y Brasil (este tema lo abordamos en este Newsletter de junio 2010, “El "día después” de una negociación comercial compleja: Reflexiones con motivo de las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea”). Lo allí señalado sigue teniendo validez hoy.

En este año 2018 –y probablemente en los siguientes también- las negociaciones comerciales de la Argentina y su vinculación con la estrategia de inserción internacional del país, tendrán uno de sus epicentros principales, en la región latinoamericana y, en particular, en el espacio sudamericano (sobre la perspectiva del actual gobierno argentino, ver más abajo en la Sección Lecturas Recomendadas, la referencia a un reciente artículo del Canciller Jorge Faurie).

Se destacan tres ámbitos institucionales se destacan. El primero es el de la ALADI. Como lo fuera la ALALC en la década de los sesenta, la incorporación de México a la idea original de comercio preferencial en el espacio del sur Sudamericano, le dio al ámbito institucional que luego se transformara en la ALADI (1980), una proyección geo-política muy especial. Implicaba la valoración de un espacio latinoamericano con identidad propia, tanto en el ámbito hemisférico como en global multilateral, en ese momento institucionalizado en el GATT. El hecho de que la actual postura de los EE.UU. con respecto a las reglas de juego de la OMC, esté disminuyendo su eficacia para impulsar nuevos compromisos comerciales globales multilaterales –la no superación del estancamiento de la Rueda Doha así lo pone de manifiesto-, también se está reflejando en el cuestionamiento al principio de no discriminación como regla central del sistema. Entre otros efectos, ello puede conducir a un deterioro creciente de la eficacia de tal regla, plasmada en el artículo XXIV del GATT 1994, que se suponía debía restringir tendencias a la fragmentación del sistema global multilateral a través de múltiples acuerdos comerciales preferenciales, esto es, de verdaderos “clubes privados” del comercio internacional.

La ALADI tiende a ser repotenciada, tal como lo planteara en el 2016 su entonces Secretario General, Carlos Chacho Álvarez. Brinda el marco institucional para encarar, especialmente a través del instrumento de los acuerdos de alcance parcial, distintas modalidades de acciones de articulación comercial y productiva, por ejemplo, entre países del Mercosur y de la Alianza del Pacífico, y también con Cuba, entre otros países miembros.

Los otros epicentros serán espacios interregionales y trans-regionales. En la perspectiva de las negociaciones comerciales de la Argentina y del Mercosur, el hecho que eventualmente pudiera firmarse este año el tan postergado acuerdo bi-regional con la UE, abre la puerta a la conformación de una ambiciosa red preferencial interregional entre países de América Latina –esto es, los del Mercosur y los países latinoamericanos que ya tienen acuerdos de libre comercio con la UE- y la Unión Europea. Eventualmente, tal red podría resultar también de las negociaciones post-Brexit de países latinoamericanos con el Reino Unido.

Las redes preferenciales podrían extenderse a otras regiones con los cuales países latinoamericanos ya tienen o procuran tener acuerdos de alcance interregional. Sin perjuicio de otras, podría ser el caso de la región del Sudeste Asiático, a través de la conectividad que se establezca entre acuerdos comerciales preferenciales que ya se han concluido, o que pudiera concluirse en un futuro cercano, entre países de la ALADI y países de la ASEAN, y también China. Un acuerdo comercial preferencial entre el Mercosur y China, en cualquiera de las modalidades posibles y recomendables, potenciaría mucho la eventual red de comercio preferencial interregional entre América Latina y el Sudeste Asiático.

Son redes preferenciales interregionales que en el futuro permitirían negociaciones comerciales con la CAPTPP, especialmente si esta otra red entra finalmente en vigencia, y si en el futuro incluyera, como a veces se señala, a los EE.UU., China y Reino Unido (ver este Newsletter, del mes de febrero 2018).

Finalmente, el espacio global multilateral institucionalizado en la OMC, es hoy fundamental en la perspectiva de Argentina, de los países del Mercosur y de la Alianza del Pacífico. Preservar este espacio como un eje central del sistema de comercio internacional, a partir de su regla fundamental plasmada en el principio de no discriminación, tiene que ser una prioridad central de nuestro país y de sus socios latinoamericanos, como fue oportunamente expresado en el Comunicado de Buenos Aires, en diciembre pasado (ver al respecto este Newsletter de enero 2018).

Pero se observa al respecto una significativa tendencia al desplazamiento en la importancia relativa que algunos de los países con mayor protagonismo en la competencia económica global, atribuyen al espacio de la OMC. Por ello habrá que seguir de cerca la futura evolución del CAPTPP, y sus efectos sobre el sistema global multilateral, en especial si los EE.UU. y otros grandes competidores globales se incorporaran.

Con una buena dosis de realismo, parece conveniente que en las próximas negociaciones comerciales de nuestro país, a la vez que se reafirme la valoración de un sistema multilateral global orientado por reglas, no se descarten escenarios de su fragmentación. Tales escenarios serían la resultante de una proliferación de acuerdos geográficos regionales, interregionales, e incluso trans-regionales y de alcance global, que no estén enmarcados en un marco institucional multilateral y global.

Ello reforzaría la idea estratégica de encarar las negociaciones comerciales internacionales de nuestro país, a partir del Mercosur y de una acción compartida con la Alianza del Pacífico y, también, con el mayor número de países y regiones posible. Si bien ello requeriría un significativo esfuerzo de organización, bien encarada la simultaneidad de frentes negociadores, permitiría acrecentar el poder negociador de nuestros países.

Implicará un gran esfuerzo de organización, tanto por parte del sector gubernamental (a escala nacional y provincial) como de los distintos sectores de la producción y sociales con intereses en las respectivas negociaciones. Y se trata de un esfuerzo de organización que deberá contar, además, con una activa participación de las numerosas instituciones de reflexión y académicas que existen en el país.

Sección de lecturas recomendadas

➢ Ablin, Eduardo R., “¿Hacia el fin del esquema multilateral de post-guerra?”, en diario “El Economista”, Buenos Aires, 31 de enero de 2018, en http://www.eleconomista.com.ar/2018-01-fin-esquema-multilateral-posguerra/.

➢ Bacchus, James, “Triggering the Trade Transition: The G20’s Role in Reconciling Rules for Trade and Climate Change”, ICTSD, White Paper, February 2018, en https://www.ictsd.org/sites/default/files/research/triggering_the_trade_transition-james-bacchus.pdf.

➢ Correa, Carlos, “UE-Mercosur: las divergencias no sólo abarcan la producción agropecuaria”, en diario “El Cronista”, 2 de febrero de 2018, en https://www.cronista.com/columnistas/UE-Mercosur-las-divergencias-no-solo-abarcan-la-produccion-agropecuaria-20180202-0006.html.

➢ De Brouwer, Gordon, “Achieving balance in Australia’s strategic thinking”, East Asia Forum, 25 February 2018, en http://www.eastasiaforum.org/2018/02/25/achieving-balance-in-australias-strategic-thinking/.

➢ Faurie, Jorge, ·”La inserción inteligente”, diario “Clarìn”, 26 de febrero 2018, en https://www.clarin.com/opinion/insercion-inteligente_0_ryxrHqxdf.html.

➢ Hellmann, Donald C.; Pyle, Kenneth B. (eds). “From APEC to XANADU. Creating a Viable Community in the Post-Cold War Pacific”, Routledge, London-NY, 1997.

➢ Hui, Wang, “The Politics of Imagining Asia”, Edited by Theodore Huters, Harvard University Press, Cambridge-London 2011.

➢ Kenderdine, Tristan, “Caucasus Trans-Caspian trade route to open China import markets”, East Asia Forum, 23 February 2018, en http://www.eastasiaforum.org/2018/02/23/caucasus-trans-caspian-trade-route-to-open-china-import-markets/print/.

➢ Lyall, Nicholas, “People-powering Chinese cyber power”, East Asia Forum, 24 February 2018, en http://www.eastasiaforum.org/2018/02/24/people-powering-chinese-cyber-power/.

➢ Pomeranz, Kenneth, “The Great Divergence. China, Europe, and the Making of the Modern World Economy”, Princeton University Press, Princeton and Oxford, 2000.

➢ Pomeranz, Kenneth; Topik, Steven, “The World That Trade Created. Society, Culture, and the World Economy, 1400 to the Present”, Fourth Edition, Routledge, New York-London 2018.

➢ Schmidt, Brian P, “Campus Connection Matter for Australia-China Relations”, East Asia Forum, 19 February 2018, en http://www.eastasiaforum.org/2018/02/19/campus-connections-matter-for-australia-china-relations/?utm_source=subscribe2&utm_medium=email&utm_campaign=postnotify&utm_id=110788&utm_title=Campus+connections+matter+for+Australia%26ndash%3BChina+relations .

➢ Steil, Benn, “The Battle of Bretton Woods. John Maynard Keynes, Harry Dexter White, and the Making of a New World Order”, a Council on foreign Relations Book, Princeton University Press, Princeton and Oxford, 2013.

➢ Steil, Benn, “The Marshall Plan. Dawn of the Cold War”, Simon & Schuster, New York 2018.

➢ Van Klaveren, Alberto, “Regionalism in Latin America. Navigating in the Fog”, World Trade Institute – Bern, Working Paper No. 25/2017| December 2017, en https://www.wti.org/media/filer_public/58/1a/581af31d-f1b6-43d6-9ec2-418c06fc9ea5/working20paper20no2025_201720van20klaveren.pdf.

➢ Wizenberg, Daniel; Varsavsky, Julián, “Corea. Dos caras extremas de una misma nación”, Peña Lillo, Ediciones Continente, Buenos Aires 2016.

➢ Womack, Brantly, “International Crises and China’s Rise: Comparing the 2008 Global Financial Crisis and the 2017 Global Political Crisis”, en The Chinese Journal of International Politics, Volume 10, Issue 4, 1 December 2017, Oxford Academic, en https://academic.oup.com/cjip/article/10/4/383/4628145.

➢ Yoong Yoong, Lee (editor), “ASEAN Matters! Reflecting on the Association of Southeast Asian Nations”, iPS Institute of Policy Studies, World Scientific Publishing Co, Singapore 2011, en http://www.worldscientific.com/doi/pdf/10.1142/9789814335072_fmatter. _________________________________________________________________________

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.