20 años de integración

La Nación, Suplemento de Comercio Exterior, 29 de marzo de 2011

Un futuro incierto

Los 20 años que el Mercosur cumplió el sábado último están atravesados por optimismo, esperanza, desconfianza, temores, rivalidades y alianzas coyunturales. ¿Y el futuro?

"La evolución para los próximos años es aún incierta. El comercio internacional se repuso tras la crisis y el Mercosur logró volver a insertarse con éxito. Pero queda planteada aún la duda de si el comercio intrazona, creciendo a las tasas moderadas actuales, podrá recomponer la participación que registraba a fines de los 90. Otro punto a considerar es la disminución del superávit que se mantiene, exceptuando 2009, desde 2007. Por lo pronto, las importaciones crecen a un ritmo que casi duplica el crecimiento de las exportaciones."

La definición es parte de las conclusiones de un estudio especial que la consultora Abeceb.com hizo para LA NACION.

El 26 de marzo de 1991, la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron el Tratado de Asunción y nació así el Mercado Común del Sur, que obtendría su estructura institucional y personería jurídica en 1994, con el Protocolo de Ouro Preto.

Desde su creación el bloque se configuró como una plataforma de lanzamiento de los países al resto del mundo, pero a poco de caminar, encontró dificultades para movilizar su agenda externa de negociaciones como consecuencia de la permanencia de deficiencias en la integración, los objetivos divergentes, demandas sectoriales y las asimetrías de incentivos.

En el análisis hecho por Abeceb.com se dice que, como muestra de esa dificultad, desde la década pasada, sólo se concretó un tratado de libre comercio con el Israel y otro con Egipto. Sin duda -continúa- el avance más relevante en términos bilaterales ha sido la reactivación de las negociaciones por un acuerdo de asociación con la Unión Europea, el año pasado.

La crisis mundial y el estancamiento de la Ronda Doha empujan las negociaciones comerciales fuera de la arena multilateral generando una tendencia por parte de los distintos países a cerrar acuerdos de tipo bilateral. La capacidad del bloque de poder consensuar acuerdos con otras regiones es de vital importancia en el contexto actual de manera de no quedar fuera de las preferencias pactadas en las negociaciones extrarregionales.

Durante los primeros años se produjeron importantes ganancias para todos los países, tanto en términos de reducción de los indicadores de pobreza, como en crecimiento del PIB, inversión, ingreso per cápita y comercio intrazona. Sin embargo, a la postre se vería que la buena coyuntura de aquel entonces desvió el foco de atención impidiendo percibir un cúmulo de dificultades que permanecieron latentes: las imperfecciones de las que adolecía el Mercosur, y las diferencias en los modelos económicos aplicados por la Argentina y Brasil, que ahondaban la brecha de competitividad en la industria.

Viento de cola negativo

En tanto el contexto internacional continuó generando "viento de cola", no se prestó atención a las asimetrías de fondo de los países, pero cuando a partir de 1998 se produjo una secuencia de crisis repentinas en las economías del sudeste asiático, la incertidumbre y la desconfianza de los inversores se hicieron extensivas a todos los países emergentes.

El flujo de capitales externos se redujo sustancialmente y los países del bloque comenzaron a rivalizar por atraerlos hacia sí. Los recurrentes déficit de cuenta corriente comenzaron a hacerse insostenibles y se hizo inevitable la devaluación: primero Brasil y luego la Argentina.

La evolución del comercio intra y extrazona puede dividirse en cuatro etapas. La primera, desde 1991 hasta 1998. Este período se caracteriza por el creciente intercambio comercial entre los países miembro. Mientras que en 1990 el comercio intrazona sólo representaba el 9% de las exportaciones totales, en 1998, la cifra trepó al 25%.

Las economías del bloque se expandieron de forma generalizada: el PIB del bloque creció 384% y fue generalizada la afluencia de capitales de inversión, si bien se dirigieron principalmente a Brasil. No obstante, las importaciones desde fuera del bloque también mostraron un marcado crecimiento.

El inicio del segundo tramo se correspondió con un fenómeno exógeno al Mercosur, que no tardó en traducirse en recesión en las cuatro economías.

A mediados de 1997 el colapso de la moneda tailandesa precipitó la crisis financiera en varios países del sudeste asiático. Un año más tarde Rusia devaluaba el rublo.

Este marco internacional tuvo severas consecuencias sobre las economías emergentes, al minar la confianza de los inversores e introducir volatilidad en los mercados mundiales.

El período que se inició en 1999 se caracteriza por haber registrado una marcada caída en el comercio intrazona: de los US$ 20.508 millones que se exportaron en 1998 la cifra se redujo a US$ 10.214 en 2002.

La tercera fase se inicia en 2003 y se caracteriza por una participación del comercio intrazona que, si bien creció, lo hizo mucho más moderadamente que durante los primeros años.

Resulta imposible comprender esta tercera etapa sin tener en cuenta el nuevo rol de China en los mercados mundiales. En los años previos a su irrupción, el gigante asiático fue objeto de una transformación radical en su estructura productiva pasando de ser una economía agrícola y cerrada al mundo a constituir uno de los jugadores principales de la economía global.

En cuanto a las exportaciones extrazona, comenzaron a crecer a tasas de dos dígitos a partir de 2003, promediando una expansión del 20,5% anual hasta 2008. Las aspiraciones de integración del Mercosur han atravesado distintas etapas de madurez, signadas principalmente por la interacción de sus dos socios mayores. Las idas y vueltas en la relación bilateral fue el principal eje de conflicto que alimentó la dinámica del bloque. Desde un primer momento la voluntad de integración se encontró con diferencias estructurales y limitaciones por la desproporción de las escalas. La participación de Brasil en el PIB mundial, por ejemplo, era tres veces y media mayor al aporte argentino en 1990.

Sin embargo, industrialmente ambos países poseían una baja competitividad que no les permitía colocar sus productos de manera extensiva. Es por ello que inicialmente la estrategia compartida era la de generar un mercado mayor al que cada economía poseía por ese entonces, con vistas a crecer "hacia adentro" hasta obtener una competitividad que permitiera la inserción internacional de sus productos.

Durante esta primera etapa, el liderazgo del Mercosur fue compartido por Brasil y Argentina, situación que cambió radicalmente a lo largo de sus veinte años de vida.

La proyección internacional de Brasil precisa de la legitimación regional, cosa inconcebible hoy en día sin mantener un equilibrio con la Argentina, y es por ello que pese a las medidas de resguardo comercial locales, Brasil mantiene una posición de relativa tolerancia, en pos de conservar la armonía y el diálogo interno en la región, de la cual indudablemente hoy es líder.

La institucionalidad, el punto débil

Por Alejandro Perotti

Hace 20 años los presidentes de los Estados partes firmaban el Tratado de Asunción, piedra constitutiva del Mercosur, y lo hacían -declararon- "a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes" y "reafirmando su voluntad política de dejar establecidas las bases para una unión cada vez más estrecha entre sus pueblos".

Pese a las dificultades atravesadas desde entonces, aquel tratado contribuyó a cumplir en parte dichos objetivos.

El tratado ha creado una nueva forma de relacionamiento entre nuestros países y poblaciones, y ninguno de nuestros gobiernos ni los partidos políticos ilusiona un porvenir sin el Mercosur. También los poderes constituidos se han involucrado en la empresa regional.

El proceso de integración ha calado hondo en nuestras sociedades, y ha demostrado que el Mercosur no es de izquierda ni de derecha, pues durante los gobiernos de ambos signos se ha avanzado y superado crisis.

Internamente, ha implicado el mayor período de integración entre nuestros Estados, y en lo externo los ha dotado de una marca propia, forjados ambos aspectos a partir del descubrimiento de una identidad común de nuestros pueblos. El tratado ha provocado en la región una innegable estabilidad política, económica, social, jurídica, comercial e institucional; ha sido un ancla democrática insustituible. Los bienes circulan más libremente, pero también las personas han visto facilitados sus traslados intrazona.

Es cierto que el proceso no está exento de críticas. En ocasiones, escaso respaldo político, incumplimientos de lo acordado, bilateralismos frustrantes, unilateralismos injustificados, sometimiento al interés nacional y pequeños conflictos que mal resueltos se han transformado en importantes problemas; en otras, falta de permeabilidad a las demandas de las sociedades y escasa difusión del bloque entre la población.

Existe a su vez un punto débil, es la estructura institucional, caracterizada por un intergubernamentalismo poco responsable y eficaz, en el cual -a diferencia de cualquier otro modelo- el poder de algunos ámbitos estatales es omnicomprensivo. Carece el bloque -salvo por su tribunal- de cualquier espacio decisorio en el cual se defienda el interés regional; en esto repara -en gran medida- el germen de los males del Mercosur.

Por otro lado, estos años han demostrado -diferencia con Europa- la carencia absoluta de al menos un "político del Mercosur"; no existe una personalidad en los cuatro Estados que puede llevar dicho título.

Bien es cierto que en materia de integración no siempre lo ideal es lo posible; pero al mismo tiempo no es excusable que lo posible sea -generalmente- lo poco relevante. Los logros, fracasos, sacrificios y beneficios que todo proceso implica son directamente proporcionales al tamaño e importancia de los países. Los acuerdos alcanzados en 2010 en torno a la unión aduanera -en especial la aprobación del código respectivo- y a la creación de la Corte de Justicia ayudan a tener esperanzas en el futuro. Pero estas conquistas requerirán, sin dudas, que el apoyo político sea aún más decidido y que se dote al bloque de espacios decisorios independientes de los gobiernos. El éxito del Mercosur depende de ello.

Somos defensores absolutos del Mercosur porque su suceso y consolidación implica la de nuestros países. Es necesario "más" Mercosur, pero también "mejor". Debemos señalar, por último, que hasta el más escéptico del Mercosur no puede rebatir que, si estos años han sido difíciles para nuestros países, más lo hubieran sido sin el Mercosur.

El autor es abogado del estudio Alais & De Palacios

La mirada argentina - Tiempo de explorar lecciones

Por Félix Peña

La creación del Mercosur tuvo una fuerte impronta argentina. Al igual que en los casos de la Alalc (1960), la Aladi (1980) y la integración bilateral con Brasil (1985), nuestro país fue protagonista central en el impulso político y en el diseño de los instrumentos. Pero en todos ellos los acuerdos fundacionales fueron posibles especialmente por reflejar puntos de equilibrio entre visiones e intereses de Argentina y Brasil.

De allí que sea pertinente explorar con una perspectiva argentina, las lecciones a extraer de la experiencia acumulada en los veinte años de trayectoria del Mercosur. Tres por lo menos pueden resaltarse por la relevancia en su futuro.

• La primera lección es que un espacio de integración entre países vecinos se construye gradualmente. Es una construcción compleja que lleva tiempo y que no recorre una trayectoria lineal. Esta, por el contrario, suele ser muy sinuosa y experimentar continuos retrocesos. A nivel nacional, tres factores inciden en tal construcción: el flujo constante -no esporádico- de oxígeno político de alto nivel; la calidad de la definición de los intereses nacionales -nutrida en una eficaz consulta entre todos los sectores gubernamentales y sociales potencialmente afectados por los resultados del proceso de integración-, y la efectividad de las reglas de juego que se pactan -medida por su impacto en las inversiones productivas-.

A su vez, a nivel del conjunto de los países miembros, tal construcción mantiene su vigencia en la medida que en cada socio exista una percepción de ganancias mutuas y que, por lo tanto, los costos de impulsar la integración procurada, no superen los de su abandono -sin perjuicio que siempre existe la sutil opción de enviarla al carril de las irrelevancias-.

• La segunda es que tal construcción no se realiza necesariamente según un diseño previo. Es más bien un traje a la medida. Los modelos teóricos y las experiencias de otras regiones pueden ser útiles. Pero no necesariamente incidieron en las negociaciones que condujeron al Mercosur y luego, a los principales instrumentos que han pautado su desarrollo. Es una construcción que requiere, además, continua adaptación a los constantes cambios en las realidades y, en especial, mucha capacidad de compromiso, paciencia y perseverancia. Se aplica la expresión de que la integración entre países vecinos no es cuestión de "soplar y hacer botellas". El problema es que no siempre los protagonistas involucrados suelen tenerlo así de claro.

• Y la tercera lección a extraer de los veinte años de experiencia, es que el Mercosur no implica construir una alianza exclusiva y excluyente. Por el contrario, una clave de su eficacia y legitimidad social, es potenciar la capacidad de cada socio de aprovechar al máximo todas las oportunidades que detecte en el escenario global.

Pero la lección principal para la Argentina, es que la construcción del Mercosur requiere tener claro qué es lo que se quiere y se puede lograr desde una visión estratégica de largo plazo. Implica concertar constantemente dentro del país y con los protagonistas de los otros socios -y no sólo a nivel gubernamental- los respectivos intereses en juego.

Integrar países es un ejercicio continuo de tejer redes de intereses comunes. No se logra en un día ni en veinte años. Es una tarea que no tiene un producto final ni político ni económico. Y tampoco tiene un seguro contra el retroceso, el vaciamiento o el fracaso.

El autor es director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank, ex subsecretario de Comercio Exterior del Ministerio de Economía y miembro titular del Grupo Mercado Común del Mercosur.

La mirada brasileña - Menos romanticismo

Por Mario Marconini

El propio nombre del bloque indicaba un optimismo muy grande: "Mercado Común del Sur". El Mercosur celebró sus 20 años. No se tiene aún un "mercado común"; sí, indiscutiblemente, un proceso de integración más que económica, con sus problemas y limitaciones de orden político y económico, pero de integración al fin. La creación del bloque logró en gran medida sustituir rivalidades históricas por más comercio y cooperación.

Lo que más se escucha son reclamos. Lo más común es escuchar críticas respecto de la falta de evolución del bloque, de las disputas, de que los socios se comportan como si no lo fueran. Sin embargo, las crisis que hemos tenido en el bloque, a pesar ser importantes, siempre afectan una parte pequeña del comercio intrazona. La actual aplicación de licencias no automáticas por parte de la Argentina, por ejemplo, afecta sólo el 9,9% del valor de las exportaciones brasileñas. Los cuatro han aplicado restricciones en contra de los socios o beneficios en favor del mundo sin consultar a los socios, pero eso nunca representó mucho del comercio intrazona. El arancel externo común, aunque aplicado siempre con excepciones, sigue asegurando un grado alto de preferencia entre los socios y el comercio intra-Mercosur sigue creciendo.

Hay problemas pero también realizaciones. La crítica prevalece por tres razones básicas. En primer lugar, el Mercosur nació y vive con una alta carga de romanticismo, lo que explica de pronto el absurdo constante del Tratado de Asunción de que el Mercosur debería hacer en tres años y medio lo que a Europa le llevó 40: crear un mercado común. En 20 años, no logramos alcanzar lo que dice el Tratado de Asunción pero tampoco era razonable esperar que lo hiciéramos. Romantizamos demasiado sobre nuestro "destino común" en lugar de mirar nuestra "realidad diversa". Fracasamos por querer algo que estaba fuera de nuestras capacidades y no por no cumplir con objetivos inasequibles.

La segunda razón para tanta crítica se refiere a una voluntad de "volar solos". Cada socio en algún momento "conversó" la idea de negociar solo con terceros países. Uruguay ha hablado así y logró un acuerdo marco de comercio e inversiones con los Estados Unidos, algo que Brasil ha firmado recién con la visita de Barack Obama. El tema está de vuelta en el contexto de las negociaciones Mercosur-UE. O sea, la impresión que se tiene es que los países dicen una cosa cuando están juntos y hacen otra cuando se separan.

La tercera razón es la politización del bloque. Se privilegió crecientemente un proceso de integración que pone la política arriba de las reglas básicas de la integración. El caso de la aceptación de Venezuela, por ejemplo, es quizás el ejemplo más claro. Por razones políticas fue aceptado (aún que falte todavía la ratificación del Paraguay) como miembro pleno antes de hacer todo lo que debe hacer un país que quiera entrar plenamente en el bloque. Además, en el día a día del Mercosur se ve un consistente desacato a las reglas.

No hay que ser demasiado crítico de un proceso que se mantuvo a pesar de muchas dificultades, tanto dentro del bloque como en el resto del mundo. No hay tampoco que romantizar demasiado sobre lo que ha sido el proceso. Si hay una crisis de credibilidad con el Mercosur, esto viene de sus propios equívocos, de su falta de responsabilidad con sus propios principios. Hay que buscar una agenda factible y realista, des-romantizar el proceso y ser sincero con las limitaciones que existen. Necesitamos pragmatismo y no más de lo mismo.

El autor es director de negociaciones internacionales de la Federación de Industrias de Estado de San Pablo (Fiesp) y ex secretario de comercio de Brasil

La mirada uruguaya - El porqué de la búsqueda de acuerdos extra regionales

Por Isidoro Hodara

Recuerdo con nitidez muchas de las variadas percepciones que el proceso de nacimiento del Mercosur suscitó en Uruguay.

Como es lógico, no siempre fueron percepciones consistentes, en algunas predominó la ingenuidad y en otras el cálculo, y casi nunca fueron acertadas en cuanto a sus pronósticos.

Algunas reflejaban confianza plena en el nuevo paso y otras estaban plenas de reflejos defensivos; el caleidoscopio de las sensaciones de aquel momento tenía una enorme variedad de tonalidades.

Reseñemos aquí algunas de esas tonalidades, sabiendo que sería imposible pretender recogerlas todas.

• Fue bastante generalizada la percepción en medios especializados de que se estaba frente a un cambio profundo en materia de integración sub regional. Uruguay había podido, merced a coyunturas favorables, hábiles negociaciones y la facilidad que le daba su escasa dimensión relativa, tener un activismo pionero en esa integración, testimonio del cual fue la concreción del CAUCE y el PEC una década antes del comienzo de la intensa actividad negociadora argentino-brasileña desarrollada en la segunda mitad de los años ochenta.

Marcó en los hechos el fin de un entorno que facilitó el accionar pendular de Uruguay en el contexto sub regional, uno de cuyos fundamentos esenciales fue el distanciamiento entre nuestros vecino durante las décadas previas.

• En términos de opinión pública fue bastante generalizada la sensación de que se estaba frente a un hecho trascendente e inescapable, una suerte de encuentro con el destino. Esto se reflejó más tarde en la ratificación del Tratado de Asunción por mayorías insólitas para la tradición parlamentaria uruguaya y antes de ello en la convocatoria gubernamental a expertos de todos los partidos políticos.

• Diferentes corrientes de opinión uruguayas dieron a conocer entonces sus reacciones ante el acontecimiento. Veamos un par de ejemplos. Se articuló una visión, que pronto se demostraría ingenua, de que el Mercosur era el gran incentivo para la reforma de buena parte de las asignaturas pendientes de la sociedad uruguaya, como las reformas de la seguridad social, del Estado y de las empresas públicas.

En un extremo prácticamente opuesto y más calculador estaban quienes visualizaron al Mercosur como una salvación, viendo en él el punto final al desmantelamiento arancelario unilateral del Uruguay, similar al que llevaron adelante hasta ese momento también Brasil y la Argentina.

• Uno de los atributos que más capturó la imaginación de muchos uruguayos fue el slogan del acceso a un mercado de 200 millones de consumidores. Ello levantaría efectivamente la limitante a la inversión en el Uruguay que estaba dada por el tamaño de su reducido mercado interno. El slogan quedó en slogan y a pesar del tiempo trascurrido la limitante sigue, esencialmente, siendo la misma.

• Se desarrolló una temprana conciencia de los costos que podrían asociarse a la protección vía arancel externo común de un enorme número de bienes sin producción local pero con producción en alguno o dos de los países vecinos. En alguna medida esta conciencia resultó adormecida por la noción de que el pacto constituiría una plataforma conjunta para negociaciones con terceros países, que se difundió bajo el nombre de regionalismo abierto.

• En cuanto a la actividad negociadora hubieron en Uruguay un par de percepciones muy nítidas. La primera fue la de actuar como socio modelo, contribuyendo activa y constructivamente en todas las instancias negociadoras a facilitar su éxito.

Por otro lado dominó en la posición negociadora uruguaya un reflejo defensivo muy fuerte, quizá fundado en la diferencia de dimensión económica con los socios mayores, y esto se puso en evidencia con la frondosa lista de excepciones a la desgravación entre socios y, más tarde, con la lista uruguaya del régimen de adecuación.

Terminada esta apretada reseña cabría preguntarse en aquellas percepciones que permanecen vigentes.

La idea de un acceso garantizado quedó gradualmente por el camino y la del alivio de los costos asociados con el AEC vía negociaciones del grupo quedó prácticamente sin contenido hace ya unos años.

Ello dañó el equilibrio de costos y beneficios que el Mercosur debió tener para Uruguay, y casi seguramente fue un factor de consideración en la búsqueda de acuerdos extra regionales por parte de las dos primeras administraciones uruguayas en este siglo.

El autor es catedrático de Comercio Internacional de la Universidad ORT Uruguay y ex director general de Comercio Exterior del Uruguay

La mirada paraguaya - Los activos del festejo

Por Fernando Masi

El proceso de integración acumula activos que lo convierten en exitoso. El primero es haber logrado constituir una zona de libre comercio y mantenerla, aún cuando las medidas proteccionistas de las economías mayores no hayan desaparecido. El segundo, como resultado del primero, es el incremento sin precedentes del comercio intrazona y de un potencial todavía significativo para el crecimiento. El tercero: los gobiernos del Mercosur han comprendido la importancia de mantener los equilibrios macroeconómicos. Finalmente, un tema relevante para las economías pequeñas: el reconocimiento de la existencia de brechas en el desarrollo de países y regiones.

La inserción de Paraguay en el Mercosur ha recorrido un camino difícil. El modelo económico heredado de la dictadura (1954-1989) colocaba al país a contramano de un proceso de apertura de mercado regional. Siendo históricamente la economía más abierta de la región, y por lo tanto con una fuerte cultura importadora, el Paraguay ya estaba integrado al Mercosur mucho antes de la firma del Tratado de Asunción, fronteras adentro. Integrarse fronteras afuera resultaba complicado cuando el modelo económico se basaba en la exportación de commodities agrícolas, reexportación o triangulación de bienes de extrazona y en la venta -no uso- de una gran reserva de energía hidroeléctrica para su industrialización. El Paraguay no se convertiría en un actor activo de la integración en la década del 90. Sin embargo, los gobiernos democráticos entendieron el desafío y alentaron las inversiones productivas con políticas favorables a la competitividad.

Los resultados comenzaron a verse en 2000, pero fundamentalmente en los últimos cinco años. A partir del 2003 las exportaciones paraguayas se incrementan en forma significativa hacia el Mercosur, tendencia acompañada por un crecimiento económico importante y sostenido del PBI, posicionándose el Paraguay como la economía de mayor crecimiento en América latina para 2010. Las exportaciones del Paraguay al Mercosur pasaron de US$ 400 millones en los 90 a US$ 1600 millones en 2010. Además, el Mercosur es destino del 80% de los rubros no tradicionales del Paraguay (mayormente manufacturados).

Al mismo tiempo Paraguay muestra una cara proactiva en las negociaciones del Mercosur introduciendo el concepto y obteniendo el reconocimiento de las asimetrías estructurales, traducidas en la creación del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (Focem). Este fondo, orientado mayormente a Paraguay, acumula hoy US$ 800 millones en proyectos ejecutados y en ejecución, mayormente en infraestructura física (US$ 600 millones), clave para un país mediterráneo. Sin embargo, los lineamientos de la política comercial externa del Paraguay siguen siendo favorables al comercio de reexportación, con incentivos públicos mayores que las disponibles para la producción de valor agregado. Esta actividad que produce mayores réditos al Brasil (como principal mercado de destino), tanto en términos de consumo como de empleo, ni siquiera constituye hoy más del 8% de las recaudaciones fiscales del Paraguay y, por el contrario, representa una competencia desleal y pérdida de empleo, además de inhibir la inversión en nuevos sectores.

El reemplazo gradual de la reexportación por la producción es el principal desafío para el Paraguay. Una mayor apertura de sus mercados y una mayor complementación productiva mediante inversiones significativas de los dos socios mayores ayudará al Paraguay a posicionarse en el camino más apropiado de la integración y la globalización. De otra forma, el Mercosur no podrá ser sinónimo de desarrollo en el país más rezagado de la región.

El autor es director del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (Cadep)