¿ADAPTACIÓN A NUEVAS REALIDADES DEL COMERCIO MUNDIAL? Un aporte al debate sobre la cuestión del arancel externo común del Mercosur

Fëlix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Noviembre de 2014

Resumen:

La necesidad de adaptar marcos institucionales y reglas de alcance global, tal los de la OMC, o de alcance regional, tal los del Mercosur, es algo que resulta de la dinámica de las relaciones internacionales y del comercio mundial. De lo contrario, con el tiempo, pueden producirse efectos de erosión en su efectividad, eficacia e incluso legitimidad social. La adaptación puede conducir incluso a la renegociación del respectivo pacto fundacional o a la introducción de modificaciones eventualmente sustanciales.

Tanto en la OMC como en el Mercosur, se observan hoy situaciones que pueden requerir la adaptación de sus objetivos e instrumentos a nuevas realidades. En el caso de la OMC, el virtual veto de la India a uno de los acuerdos principales logrados en la Conferencia Ministerial de Bali, en diciembre pasado, ha introducido como cuestión relevante la revisión de los métodos para adoptar decisiones que permitan seguir avanzando, especialmente en el contexto de una Rueda Doha sin visibles perspectivas futuras. A su vez en el Mercosur, se han instalado distintos cuestionamientos al instrumento del arancel externo común, en función del interés de sectores relevantes de algunos de sus países miembros que consideran conveniente poder llevar adelante, en forma individual, negociaciones comerciales preferenciales con terceros países o con grupos de países.

Ello abre la necesidad de analizar y debatir en el Mercosur, tanto el alcance del compromiso asumido con respecto al arancel externo común, como los métodos que permitirían eventualmente revisar tal compromiso, por ejemplo a través de su eliminación o de su flexibilización mediante una interpretación de sus alcances efectivos.

El hecho que no existan normas jurídicas que prescriban lo que deba entenderse por un arancel externo común, o que las que existen en el GATT o en el Mercosur, bien interpretadas brindan margen para una razonable flexibilidad, permite imaginar un desarrollo futuro del Mercosur que no requiera modificar sustancialmente los respectivos textos normativos fundacionales, lo que puede ser costoso en el plano político.

En todo caso, lo importante sería preservar lo esencial de lo que se procura lograr, tanto en una perspectiva política como económica, con la construcción del espacio regional preferencial. Y lo esencial parecería ser lograrlo no tanto a través de un nuevo espacio económico único de alcance regional, pero sí de uno que sea común aunque diferenciado, incluso con geometrías variables, y que privilegie objetivos de conectividad, compatibilidad y convergencia de los respectivos espacios nacionales, a la vez que preservando sus ricas diferencias, identidades e individualidades.

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El marco institucional de las relaciones comerciales internacionales en el espacio global, o de la integración multinacional en un espacio regional o subregional, se construye a través del tiempo. Sus reglas y procesos de decisión y de creación normativa, pueden ser visualizados como la resultante de un esfuerzo de construcción permanente sin límites temporales y como algo que no tiene, necesariamente, un producto final pre-definido.

El punto de partida formal de tal construcción suele reflejarse en un acuerdo fundacional plasmado en algún tipo de instrumento jurídico internacional multilateral. Es el que fija el marco normativo para el desarrollo de acciones orientadas al logro de objetivos comunes perseguidos por los países participantes.

En el diseño de tal marco normativo fundacional, no necesariamente los países fundadores deben seguir un modelo predeterminado, sea éste teórico o histórico. Por el contrario, suele predominar el “principio de libertad de organización”, tal como lo señalara décadas atrás el internacionalista italiano Angelo Piero Seregni. Es un principio que, al menos en el caso de este tipo de marcos institucionales, sólo puede estar condicionado por lo que se considera como racional y, en especial, por lo prescripto en los respectivos ordenamientos jurídicos internos y por compromisos jurídicos internacionales asumidos por los países fundadores. Tal es el caso, por ejemplo, de los condicionamientos que resultan para el diseño de acuerdos comerciales preferenciales –cualquiera que sea su modalidad concreta- del marco normativo de la Organización Mundial del Comercio.

El acuerdo fundacional da lugar a procesos que no suelen ser lineales. Son más bien, una resultante de pasos sucesivos que se dan a través del tiempo o en etapas pre-determinadas –tal el caso, por ejemplo, de lo estipulado por el Tratado de Asunción para el fin del período de transición en el Mercosur- orientados al logro de objetivos comunes entre las naciones participantes.

Son pasos que, con el transcurso del tiempo suelen requerir, luego, la adaptación de objetivos, instrumentos y métodos de trabajo, a los inevitables cambios en las realidades políticas, económicas y sociales, tanto de los países participantes como del entorno internacional global o regional.

Según sean los factores que inciden en las demandas de adaptación, el marco institucional puede ser ajustado o, eventualmente, rediseñado incluso a través de su transformación completa. Esto último es lo que suele dar lugar a la expresión “re-fundar”. Algo así como comenzar eventualmente de fojas cero. La falta de adaptación a los cambios en las realidades puede también conducir al fracaso de la idea que condujo al momento fundacional original y, por ende, al destierro del respectivo marco institucional hacia el plano de las irrelevancias o del olvido.

Las anteriores son consideraciones motivadas por lo que está ocurriendo en el ámbito de la OMC, especialmente a partir del estancamiento que se produjo en el mes de julio pasado en la puesta en vigencia de uno de los acuerdos principales de la Conferencia Ministerial de Bali, en diciembre del año 2013, como es el de facilitación del comercio. El virtual veto de la India ha abierto en Ginebra el debate sobre cómo adaptar los métodos de decisión de la OMC a las nuevas realidades internacionales. Un argumento suele ser que son demasiados los países miembros actuales y, en particular, muy diferente la distribución del poder relativo entre los que más incidencia tienen en el comercio mundial de bienes y de servicios, con respecto a la que prevalecía en los momentos fundacionales de la OMC y, con más razón aún, del GATT, como para continuar suponiendo que el método del consenso en base al cual se ha desarrollado la Rueda Doha, pueda producir acuerdos y normas que tengan la triple cualidad de efectividad, eficacia y legitimidad social. El problema es que no resulta fácil cambiar tal método, ni generar nuevas modalidades para avanzar en el eventual desmantelamiento de restricciones al comercio internacional o para definir reglas que se apliquen al comercio internacional global.

Pero también son consideraciones motivadas por lo que está ocurriendo en el Mercosur. En este caso lo que se observa es un cuestionamiento, por momentos intenso, que sería contraproducente ignorar, sobre su adaptación a las nuevas realidades de la inserción internacional global y regional de sus países miembros. Está focalizado en uno de los instrumentos que provienen del momento fundacional, que es el arancel externo común (AEC). Algunas preguntas más relevantes se refieren a: ¿conviene o no preservar el AEC? y en todo caso, ¿cuál es el real alcance del compromiso asumido al respecto por los países miembros? Sobre todo ¿qué flexibilidad existe para su aplicación efectiva en el caso de una negociación comercial con terceros países? y, además, ¿cuál sería el impacto de su supresión en la validez y en el alcance efectivo de la preferencia comercial intra-Mercosur pactada originalmente en el Tratado de Asunción?

Por su incidencia en el margen de maniobra que los países miembros consideran que tienen para llevar adelante acuerdos comerciales preferenciales con terceros países o con grupo de países –tal el caso de las negociaciones con la UE-, es un cuestionamiento que suele tener más fuerza, por el peso de sus argumentos y también de sus protagonistas, en sectores empresarios y políticos del Brasil, de Uruguay y de Paraguay. En algunos casos se suele llegar incluso a un cuestionamiento de la existencia del propio Mercosur, aún cuando por lo general no se refleja luego en propuestas sobre cómo sustituirlo en una forma tal que puedan contemplarse tanto factores económicos como en particular políticos que hacen a la orientación, calidad y densidad de las relaciones entre los países miembros.

Si desde un punto de vista económico conviene o no preservar el instrumento del arancel externo común y, por ende, la figura de una unión aduanera, es algo que en la práctica debe determinarse por los países miembros en función de sus intereses nacionales, como también de consideraciones que hacen a sus respectivas políticas comerciales y al funcionamiento efectivo del acuerdo preferencial que han pactado los países miembros del Mercosur.

Pero también resulta relevante tener en cuenta cuál es el grado de permisibilidad que al respecto otorga el marco normativo existente hoy en el Mercosur. La pregunta de fondo sería la de saber si puede ser suficiente la modificación de normas que hayan sido aprobadas por el Consejo del Mercosur, como órgano principal del proceso de creación normativa o si, por el contrario, se requieren modificaciones del Tratado fundacional, esto es, del propio Tratado de Asunción. Tanto las energías políticas como los costos que requerirían una u otra opción, pueden llegar a ser distintos e, incluso, muy distintos.

En esta oportunidad sólo haremos un primer abordaje a esta última dimensión de la cuestión planteada, que es la jurídica e institucional. No implica ello, por cierto, el subestimar el peso de las otras dimensiones.

Al respecto cabe tener en cuenta, que la figura del AEC está explícitamente incorporada al pacto fundacional del Mercosur (artículos 1° y 5°c) y que se la vincula a una política comercial común. Se la menciona como uno de los elementos básicos de los métodos a emplear en la construcción del espacio económico preferencial. En tal sentido, puede considerárselo como estrechamente vinculado al otro elemento básico que es la eliminación completa de aranceles y restricciones al comercio recíproco. Este elemento fue flexibilizado durante el proceso que condujo a la conformación de la unión aduanera. Tal flexibilización fue formalizada por el artículo 53 del Protocolo de Ouro Preto.

Una pregunta que al respecto puede ser relevante, es sobre los motivos que llevaron a incluir el instrumento del AEC en el Tratado de Asunción. Una hipótesis plausible es que, entre otras razones, el compromiso de un AEC implicaba una garantía mutua entre los países miembros con respecto a eventuales negociaciones comerciales con terceros países y, en especial, con los Estados Unidos tras el lanzamiento de la Iniciativa de las Américas.

Siendo así, pierde peso el argumento que lo que impide a los países miembros negociar individualmente preferencias con terceros sería la Decisión CM 32/00. Ésta efectivamente impide la negociación individual de preferenciales comerciales arancelarias. Pero una decisión puede ser modificada por otra decisión del Consejo. En cambio un compromiso del Tratado sólo puede ser alterado por una revisión del propio instrumento jurídico internacional fundacional. Recordemos para tener el alcance de tal revisión, que ella puede considerarse que implica rever otros compromisos que se incorporaron al texto fundacional. En particular nos referimos a la eliminación completa de aranceles y restricciones al comercio recíproco entre los socios. Una norma clave del Tratado es, al respecto, la de su artículo 2° que estipula la reciprocidad de derechos y obligaciones.

Otra opción viable es la de flexibilizar la interpretación del alcance del AEC. El hecho que el instrumento jurídico fundacional no define tal alcance –sólo señala que debe aprobarse un arancel externo común- y que, por lo demás, la redacción del artículo XXIV del GATT se presta a múltiples interpretaciones, que no necesariamente se ajustan a lo que suelen ser las definiciones que se han aportado por la teoría económica, brinda un amplio espacio para adaptar ese instrumento a necesidades de los países miembros del Mercosur.

La flexibilización puede ser una opción más acorde con la necesidad política de preservar el Mercosur como un núcleo duro de la construcción de un espacio común entre sus países miembros, que sea funcional a objetivos de estabilidad política regional, de convergencia en sus estrategias nacionales de desarrollo económico y social, y de una razonable articulación entre sus respectivos sistemas productivos, al menos en los sectores más relevantes para su desarrollo e inserción en la economía internacional.

De allí la conveniencia de analizar y debatir entre los países del Mercosur, en el marco más amplio del espacio regional latinoamericano o, al menos, sudamericano, tanto el alcance del compromiso asumido en el sentido de tener un arancel externo común, como el de los métodos que permitirían eventualmente, o revisar sustancialmente tal compromiso –por ejemplo a través de la eliminación del arancel externo común-, o flexibilizarlo a través de una interpretación de sus alcances efectivos.

El hecho que no existan normas jurídicas que prescriban lo que deba entenderse por un arancel externo común, o que las que existen en el GATT o en el Mercosur, bien interpretadas brindan un amplio margen para una razonable flexibilidad, permite imaginar un desarrollo futuro del Mercosur que no requiera modificar sustancialmente los respectivos textos normativos fundacionales, lo que puede ser costoso en el plano político.

Quizás al respecto, lo importante sería privilegiar la preservación de lo esencial que se procura lograr, tanto en una perspectiva política como económica, con la construcción del espacio regional preferencial. Y lo esencial podría ser visualizado no tanto en la idea de un nuevo espacio económico único de alcance regional, pero sí de uno que sea común aunque diferenciado, incluso con geometrías variables, y que privilegie objetivos de conectividad, compatibilidad y convergencia de los respectivos espacios nacionales, a la vez que preservando sus ricas diferencias, identidades e individualidades.

Sección de lecturas recomendadas:

➢ Armstrong, Karen, “Mahoma. Biografía del Profeta”, Busquets, Buenos Aires 2006.

➢ Beverelli, Cosimo; Neumueller, Simon; Teh, Robert, “A New Look at the Extensive Trade Margin Effects of Trade Facilitation”, WTO, Economic Research and Statistics Division, Staff Working Paper ERSD-2014-16, Geneva 13 October 2014, en: http://www.wto.org/english/res_e/reser_e/ersd201416_e.pdf.

➢ Burrows, Mathew, “The Future, Declassified. Megatrends that will undo the world unless we take action”, Palgrave Macmillan, New York 2014.

➢ Desiderá Neto, Walter Antonio, “As Mudanças no Sentido Estratégico do Mercosul para a Política Externa Brasileira: da Democratizaçâo (1985) à Crise Brasileiro-Argentina (1999-2002”, IPEA, Revista Tempo do Mundo, Rio de Janeiro, Volumen 5, Número 1, Abril 2013, ps. 153 a 169, en: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/rtm/140903_rtmv5_n1_port.pdf.

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➢ Fernández Alonso, José, “Controvérsias entre Estados e Investidores Transnacionais: Reflexões sobre o Acúmulo de casos contra a República Argentina”, Revista Tempo do Mundo, Rio de Janeiro, Volumen 5, Número 1, Abril 2013, ps.45 a 88, en: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/rtm/140903_rtmv5_n1_port.pdf.

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➢ Matus, Carlos, “El Lider sin Estado Mayor. La Oficina del Gobernante”, Universidad de la Matanza – CIGOB – Fundación Altadir, San Justo 2008.

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➢ Ratton Sanchez Badin, Michelle; da Fonseca Azevedo, Milena, “Propiedade Intelectual e Tendências Regulatória nos Acordos Internacionais de Comércio: Impactos para Estratégias de Desenvolvimento no Brasil”, IPEA, Revista Tempo do Mundo, Rio de Janeiro, Volumen 5, Número 1, Abril 2013, ps. 109 a 136, en: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/rtm/140903_rtmv5_n1_port.pdf.

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(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.