Una llave que no es garantía de apertura

La Nación, Suplemento de Comercio Exterior, 27 de octubre de 2009

El libre comercio no reemplaza la buena política. De ahora en más, de nada servirá -o la apertura será estéril- si la política no se preocupa por bajar los costos del comercio y velar por una logística eficiente.

Los economistas principales del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) revisaron la situación de América latina a la luz del estado del comercio y la integración, en el nuevo escenario de la economía internacional, días atrás, en dos jornadas, frente a una veintena de periodistas desde México y Panamá hasta Chile y la Argentina, y desde Brasil hasta Ecuador.

Los técnicos del BID se mordían la lengua ante cada pregunta que orientaba a politizar las observaciones. No obstante, optaron por ser "realistas" a la hora de hablar de integraciones productivas y cadenas de valor: "Con China y la India en juego, será difícil que seamos jugadores importantes en manufacturas. Lo siento. No hay subsidios suficientes". Tomaban nota, de forma vehemente, los periodistas de Brasil y México.

Y de lo global a lo regional: en el Mercosur, teniendo a un Brasil con el tamaño que tiene, con su base industrial y sus sueldos más bajos será difícil que el bloque promueva la industrialización de países como Uruguay. "La tendencia es que la industria se concentre en Brasil, porque el arancel externo común favorece que se importe en Brasil. Además, el grado de intervención que tiene el gobierno brasileño es mucho mayor que el del resto."

En aras de relativizar lo que en los 90 fueron dogmas, sin que la expiación de culpas transformara en irrelevante los diagnósticos, quedó la sensación de que todo depende de cómo se llene de contenido expresiones como: "La apertura comercial es vital".

Todo depende del valor que se le dé al mismo diagnóstico, y de si se elige aceptar la apertura y la integración como lo "menos malo" en política comercial, o si se prefiere insistir en confundirse con invenciones propias en un mundo saturado de soluciones patentadas.

En los últimos 15 años, se disparó la firma de acuerdos preferenciales. "En 1994 se notificaron 200 acuerdos regionales o bilaterales en la Organización Mundial de Comercio (OMC)", indicó Paolo Giordano, economista especializado en Integración del BID. La región estuvo con un impulso integrador ese año: el Nafta, el Mercosur y la conclusión de las negociaciones de la Ronda Uruguay. Además, se iniciaba el diálogo por el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA). "Hay entramado de acuerdos bilaterales, solapados con reglas diferentes que generan beneficios si abren mercados y costos si tienen reglas asociadas diferentes, donde habrá que interpretarlas y adaptar las estructuras productivas para aprovecharlos", continuó el economista italiano.

Si se reúne toda la información del contenido de liberalización, las líneas arancelarias y los cronogramas negociados, en 2015, el 85% del comercio intrahemisférico debería estar liberalizado. Aunque las negociaciones no hayan sido homogéneas, todos los acuerdos convergen hacia el libre comercio en un plazo relativamente rápido. "Es un poco el logro del ALCA, pero por una vía diferente", graficó.

La convergencia no será fácil porque cada acuerdo tiene cronogramas y reglas de origen diferentes, que es lo que los productores deben respetar para poder aprovechar las preferencias.

En Chile, la abundancia de acuerdos preferenciales tiene su complicación: una misma empresa necesita dos fábricas diferentes para un mismo producto con dos destinos, Estados Unidos y la Unión Europea. "Cómo reducir los costos implícitos en las regulaciones negociadas en los últimos 15 años es la agenda de hoy."

Lógica privada

Para el futuro, Giordano vislumbra que la lógica del sector privado primará sobre el Estado negociador en los acuerdos de integración. Todo un llamado a la participación activa de la sociedad civil en las negociaciones.

"La región deberá escoger el modelo de inserción internacional, teniendo en cuenta la importancia relativa de las exportaciones en comparación con China y la India. En los 80, América latina era el 4% de las exportaciones mundiales y China y la India, el 1%. Veinticinco años después, mantenemos esa proporción, pero esos dos países son responsables del 8% de las exportaciones globales", recordó.

Pero en materia de competitividad ya no se miran los aranceles, sino los costos de transporte. "Unos fueron reduciéndose, y los otros permanecieron estables: los costos de transporte pueden representar hoy hasta el 30% de la exportación", destacó Giordano.

Las ventajas comparativas que puede tener la región en recursos naturales chocan con desventajas competitivas estructurales. "El sistema de transporte latinoamericano -dijo- está más fraccionado que el asiático, donde predomina la contenedorización. Tenemos más paradas y más tiempo para llegar a destino", agregó.

Más manejables que las distancias son: las fricciones regulatorias; la convergencia comercial; los regímenes de promoción y protección de inversiones; la inversión en infraestructura y logística, y la facilitación del comercio con aduanas más ágiles.

Y aun con todo esto en andariveles fluidos, resta la parte comercial más importante: encontrar un comprador. "Puedo exportar cacao con arancel cero, pero si no cuento con la certificación de producto orgánico o de comercio justo, es posible que no pueda venderles a Walmart, Nestlé o Auchán", resumió Giordano.

En el intento de evitar hablar de barreras paraarancelarias, Giordano sugirió tener presente la existencia de "estándares privados", que son los que tienen la palabra final, porque se trata del cliente.

Frente a la pregunta sobre los efectos reales del comercio sobre la pobreza, los economistas del BID, confesaron que son "pequeños y positivos" y que los acuerdos de libre comercio "no son ni el diablo ni la panacea", pero que es preciso sostener la apertura "aun cuando los costos se manifiesten antes que los beneficios".

Cuestión política

"La manera en que los países se benefician de la apertura no depende sólo de los acuerdos, sino de la política doméstica, que tiene que complementar y compensar si hay perdedores netos", espetó Giordano.

El especialista en relaciones internacionales de Flacso/Udesa, Roberto Bouzas, lo sintetizó así: "El mensaje en los 90 era de integración y la apertura era la política de reforma que aseguraba el éxito. Ahora las oportunidades que se abren dependen de cómo se acompañen con políticas domésticas. Parece un cambio en el margen, pero es fundamental en su contenido".

Pero ¿qué políticas domésticas podrían maximizar los beneficios del comercio y la integración?

Durante mucho tiempo, el modelo de crecimiento latinoamericano no fue sostenible porque se basó en la negación del comercio, en protección y mala asignación de los recursos.

Luego sobrevino la apertura unilateral, que logró cierta mejoría y el regreso al comercio internacional. El vaso medio lleno es que se logró salir del estancamiento de los 80 y se volvió al crecimiento sostenido. Hubo más y mejor comercio: los sectores más expuestos al comercio internacional, a nivel de firmas, tuvieron un mejor desempeño que los sectores protegidos, según datos del BID relevados en México y Brasil, entre 1997 y 2000.

El comercio logró su lugar privilegiado en las economías que pudieron diversificar sus exportaciones de las volátiles commodities .

Pero está el vaso medio vacío también.

"Hay una percepción generalizada de que los resultados están por debajo de las expectativas y persiste la idea de que seguimos dependiendo de las commodities , aunque haya mejorado el crecimiento", deslizó Mauricio Mesquita Moreira, economista principal de Integración y Comercio del BID.

Respecto de la integración y la diversificación, basta una comparación: del universo de productos importados por los Estados Unidos, Brasil exporta 4 de cada 10 que Estados Unidos necesita (en los 90, apenas ofrecía un 25%). Pero China y la India pasaron a ofrecer 8 de cada 10 productos que necesita Estados Unidos.

"¿Funciona la apertura comercial? Hubo un error en cómo se vendió esta apertura y el comercio para la región, tanto por parte de los organismos multilaterales como de los gobiernos. La economía de mercado abierta es el peor modelo de desarrollo adoptado, si excluimos a todos los otros que existen", dijo Moreira, parafraseando a Churchill, que dijo lo mismo respecto de la democracia.

Es que viendo y comparando los mercados emergentes, mientras América latina tiene una profusión de tratados, Asia no los tuvo (o necesitó) para crecer. "Es más cómoda la foto política con la firma del acuerdo que pensar en cómo hacer más eficiente la Aduana", ilustró.

Y continuó: "No hay evidencia empírica ni teórica de que la apertura vaya a resolver todos los problemas de desarrollo. La apertura comercial no sustituye a los buenos gobiernos, ni a las instituciones sólidas, a las políticas monetarias y fiscales fuertes o los programas sociales enfocados a los más vulnerables, que compensen a los que pierden con el comercio porque, sí, hay perdedores", aseveró.

Agenda

¿Dónde enfocarse entonces? En los costos del comercio y en las políticas de oferta.

"A los costos tradicionales, como los aranceles, hay que sumarles los nuevos: las aduanas, el acceso a la información y al crédito. Son tres barreras del comercio y están al margen de los grandes debates de políticas públicas. Tenía sentido hablar de aranceles en los 80, cuando la escala era de 100 a 150 por ciento, hoy ya no", destacó.

Si un empresario argentino o brasileño quiere exportar a Estados Unidos enfrenta un 8% de aranceles y un 20% (del valor de exportación) en fletes y tiempo.

Respecto del costo de acceso a la información, ya está medido cuánto aumentan las ventas de la mano de las agencias oficiales que promueven el comercio y asisten a los exportadores.

Y luego, las políticas de oferta: "A pesar de todo, los gobiernos siguieron interviniendo. Y siempre hay que llamar la atención sobre los riesgos que se generan", dijo, tratando de sonar lo más componedor posible.

A modo de apunte, Fernando Navajas, de FIEL, destacó que no se va a "volver atrás, salvo que queramos hacerlo y encerrarnos", y que lo crítico hoy es saber "qué lugar se va a ocupar dentro de las cadenas de valor, porque el comercio hoy ya no es enviar y recibir. Hoy se entra en cadenas, y hay que tener bajos costos de transacción, buena conectividad geográfica y credibilidad institucional, porque estamos hablando de contratos internacionales".

A fin de cuentas, la región está atada a las decisiones políticas. Hay casos de éxito de inserción internacional, como Chile, como Perú y su giro aperturista, como el intento de Uruguay de no hundirse y ahogarse entre la Argentina y Brasil. Y hay otros con resultados no tan buenos, como Ecuador, Bolivia o Venezuela. O, por el momento, la Argentina.

Por Emiliano Galli. De la Redacción de LA NACION