VALIDEZ ACTUAL DE LA EXPERIENCIA ACUMULADA POR EL MERCOSUR

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Enero de 2024

Para mejor entender el debate actual sobre los métodos del trabajo conjunto entre los países miembros del Mercosur, así como también sobre el futuro desarrollo del proceso de integración regional latinoamericano, es recomendable remontarse a su pasado y, en especial, a sus momentos fundacionales.

En esta oportunidad hemos retomado lo que expresáramos en el Newsletter de mayo 2023, como nuestra visión de la experiencia acumulada por el Mercosur.

Concluimos con algunas sugerencias que entendemos que podrían ser útiles a la hora de considerar propuestas de acción orientadas a sacar provecho futuro de la experiencia ya acumulada.'

En particular concluimos señalando, tal como lo hemos afirmado en otras oportunidades, que la ALADI sigue siendo uno de los marcos más apropiados para el desarrollo de los procesos de construcción gradual de la integración económica entre países latinoamericanos y, en particular entre los de la región sudamericana.

Una idea central planteada en los veinte años del desarrollo de este Newsletter, ha sido que nuevas realidades internacionales, tanto en el plano global como en el de cada una de las distintas regiones, están generando la necesidad de adaptar métodos de trabajo e instituciones que se emplean en el trabajo conjunto de los países que comparten una misma región, con especial referencia a los de América del Sur.

Para mejor entender el debate sobre los métodos del trabajo conjunto entre los países miembros del Mercosur, así como también sobre el futuro desarrollo del proceso de integración regional, es recomendable remontarse a sus momentos fundacionales.

La idea estratégica fundacional del Mercosur fue la de formar una unión aduanera y luego un mercado común, a fin de abrirse al mundo y de negociar juntos especialmente, entre otros, con los EEUU y con la UE, y en el marco de la ALADI y de la OMC. Y también con otros países. Eso explica la definición incluida en el Tratado de Asunción, de un arancel externo común “que incentive la competitividad externa”.

La fundacional era una idea clara: profundizar la integración para crear un entorno regional creíble y favorable a procesos internos valiosos –en lo político, la democracia; en lo económico, la transformación productiva; en lo social, la equidad-, y a requerimientos de inserción competitiva en el mundo, así como de atracción de inversiones, que permitieran a los socios ser una parte activa de la internacionalización de la producción global. El Mercosur, aparece entonces como un eje vertebral de la idea de una sólida alianza estratégica –abierta al mundo- entre dos contiguas y mayores economías sudamericanas, a la que se sumaron Paraguay y Uruguay.

Crear una plataforma común para competir y negociar en el mundo era, y sigue siendo entonces, una razón de ser del proyecto lanzado en junio de 1990 en Buenos Aires y asentado sobre los progresos alcanzados en la etapa del proyecto bilateral entre la Argentina y el Brasil (PICAB), iniciado en 1986.

La idea fundacional era y sigue siendo, constituir así un “núcleo duro” que facilitara mediante la integración económica, la estabilidad política y el desarrollo económico y social de todo el espacio sudamericano, y con un claro alcance latinoamericano.

Entendemos entonces que remontarse a las raíces de un proceso de integración como el Mercosur es recomendable, pues en muchas de las posiciones que se adoptan hoy por protagonistas significativos, parecería observarse las consecuencias de una tendencia a subestimar los antecedentes que explican los compromisos asumidos, o a confundir la secuencia de los eventos y su concatenación con una perspectiva sistémica.

Las discontinuidades en el recorrido de los caminos previamente definidos -sin que necesariamente respondan a nuevas realidades-, podrían afectar la credibilidad internacional de los países del Mercosur, reduciendo drásticamente la eficacia del proyecto común en la dura competencia mundial por la atracción de inversiones productivas, y afectando su calidad de interlocutor válido para encarar complejas negociaciones comerciales internacionales. Tienen además, un alto costo económico –aunque imperceptible en el corto plazo- por el desestimulo a las inversiones productivas en las decisiones de localización industrial.

Lo que señalamos en distintas oportunidades en este Newsletter es que treinta años después de su creación, es indiscutible que el Mercosur sigue necesitando ser modernizado y adaptado, en sus objetivos y métodos de trabajo, a los tiempos actuales y a los del futuro.

Los problemas que se enfrentan son, en buena medida, efectos de cambios que se han operado desde su creación en la realidad global y en la regional. Y también de dificultades actuales que suelen afectar las prioridades de sus países miembros. Pero también suelen ser la resultante de métodos de trabajo que se emplean en el accionar conjunto de los socios y, en particular, para la adopción de sus decisiones formales que requieren consenso.

Como dijimos en nuestro Newsletter de mayo 2023, al menos tres opciones se observan como factibles para encarar los problemas actuales que confronta el Mercosur. Las tres son viables, pero sus consecuencias directas o indirectas podrían ser muy diferentes.

Una primera opción sería la de reconocer la eventual obsolescencia del Mercosur, y el país que así lo considere apropiado podría ganar independencia a través de la denuncia del Tratado constitutivo, conforme a lo previsto en su capítulo V°. Sería el equivalente a lo que fue para Gran Bretaña la opción “Brexit”. Es ésta una experiencia que podría indicar que los costos de la “desintegración” podrían ser para un país concreto -como fue el caso de Gran Bretaña-, incluso más altos que los de la “integración”.

Una segunda opción sería encarar el proceso de modificaciones de sus reglas de juego fundamentales y más en concreto las del Tratado de Asunción, y en particular las de sus artículos 1, 2 y 5, entre otros. Es una opción con plazos y resultados inciertos, que podría tener costos políticos elevados y diferentes en cada país, ya que requeriría la aprobación de los respectivos parlamentos. Eso puede tornar a esta opción como poco recomendable en la política real de un país concreto.

Y una tercera opción sería que los cuatro países miembros acuerden políticas y métodos de trabajo conjunto orientados a extraer un pleno aprovechamiento efectivo de las reglas constitutivas vigentes, sin necesidad de recurrir a sus eventuales modificaciones y sin perjuicio que incluso pudiera ser conveniente luego impulsar nuevas reglas constitutivas. Parecería ser una opción más recomendable para cualquiera de los países cuyos gobiernos pudieran tener dudas sobre los costos que supondría tener asegurado el apoyo parlamentario que requeriría la segunda opción.

Hemos señalado que en el marco de esa tercera opción, sin ser las únicas, podría intentarse introducir en tres planos mejoras sustanciales en los objetivos y en el funcionamiento del Mercosur. Serían, por lo demás, mejoras que no requerirían necesariamente reformas formales del Tratado de Asunción ni del Protocolo de Ouro Preto.

Un primer plano sería el de la metodología de concertación de intereses nacionales, que sea necesaria para lograr la adopción por consenso de decisiones conjuntas de los países miembros del Mercosur, que efectivamente luego penetren en la realidad y que puedan ser eficaces.

Concretamente, lo que se propone sería encarar una iniciativa orientada a fortalecer en los hechos las funciones de la denominada Secretaría Administrativa, especialmente en relación al proceso de preparación técnica y de adopción de decisiones conjuntas que requieren el consenso de todos los socios. Se procuraría así fortalecer su capacidad para facilitar, con sus aportes e iniciativas, la compleja tarea de concertar intereses y prioridades de cada uno de los socios en la adopción de decisiones del Consejo que requieren consenso.

Ello no supondría abrir un debate sobre eventuales funciones supranacionales de la Secretaria del Mercosur. Es decir, aquellas que implicarían que quienes las cumplen se consideren que están por encima de los respectivos gobiernos nacionales. Pero sí requeriría otorgar a la Secretaría la capacidad técnica necesaria que le permitiera facilitar la compleja tarea de concertar las diversas posiciones de los países miembros, en particular respecto a las decisiones que deben ser adoptadas por consenso. Ayudar a construir tales consensos sería entonces un papel fundamental de una Secretaría del Mercosur fortalecida.

Ello implicaría además desarrollar un papel activo de la Secretaría en el armado de redes de instituciones académicas y de reflexión técnica, en las que participen especialistas de los países miembros, y también de organismos internacionales que operan en la región, y entre otros la CEPAL y el INTAL.

En principio, la Secretaría del Mercosur ya tiene una modalidad de organización que le permitiría cumplir con una función como la señalada. Fortalecer su papel en el aporte de experiencia, información e inteligencia que requiere concertar la diversidad de intereses y visiones de sus países miembros, y así lograr el necesario consenso para la adopción de sus decisiones, es algo valioso que puede contribuir a acrecentar el papel del Mercosur en el desarrollo productivo y en la estrategia de inserción internacional de sus países miembros.

Otros planos que enunciamos en este Newsletter de mayo del año pasado requieren un análisis especial para su concreción. Uno es el de los acuerdos sectoriales previstos en el artículo 5° inciso d) del Tratado de Asunción y reglamentados en la Decisión N° 3 de 1991. Hay que abordarlo junto con el instrumento de los acuerdos de alcance parcial previsto en el Tratado de Montevideo de 1980 que creó la ALADI, vinculándolos con otro aspecto relevante de la estrategia de integración del Mercosur, que es el de la acción conjunta con los países de la Alianza del Pacífico y con otros países de la región latinoamericana.

Y el otro plano es el de la plena incorporación en la agenda de trabajo del Mercosur de cuestiones que han adquirido una mayor relevancia en los últimos tiempos y, en particular, las referidas al cambio climático.

Los planos mencionados deberían ser abordados simultáneamente con una estrategia ambiciosa de negociaciones comerciales con una gama amplia de países desarrollados y en desarrollo. En tal estrategia debería incorporarse desde el comienzo, la negociación de los denominados acuerdos de libre comercio con los principales mercados del mundo (especialmente los EEUU, China, India, Sudáfrica, Australia y Japón) y la culminación del acuerdo aún pendiente con la UE.

Como hemos señalado recientemente en una nota en el Suplemento de Comercio Exterior del diario “La Nación” (diciembre 2023), a los cuarenta y tres años de su creación, la ALADI sigue siendo uno de los marcos más apropiados para el desarrollo de los procesos de construcción gradual de la integración económica en América Latina. Desde su fundación en 1980, ha sido considerada como una institución gravitante para el desarrollo de una idea que tiene relevancia simultánea, a la vez, en el plano político y en el económico y social, tanto de la región como en cada uno de sus países miembros.

Su instrumento constitutivo, el Tratado de Montevideo de 1980, abarca cuestiones relevantes para el desarrollo de una estrategia de trabajo conjunto entre países de la región. E incluye, en un capítulo especial, los acuerdos de alcance parcial que puedan celebrarse con países de otras áreas de integración fuera de América Latina (artículos 26 y 27).

La figura de los acuerdos de alcance parcial ha sido quizás el principal aporte que la creación de la ALADI ha efectuado a la estrategia de integración económica regional de sus países miembros. En nuestra opinión fue el principal resultado de la reunión de Acapulco que condujera a la creación de la ALADI. Quizás sea la que genera un mayor contraste con la realidad pre-existente en la anterior etapa de la ALALC, en la que un eje conceptual central era el de la “zona de libre comercio”.

El capítulo II del Tratado define los acuerdos de alcance parcial, como aquellos en los que no participan todos los países miembros. Y que crean las condiciones para profundizar un proceso de integración regional, a través de un alcance progresivamente multilateral. Agrega, que los derechos y obligaciones que en ellos se establezcan “regirán exclusivamente para los países miembros que los suscriban o que a ellos adhieran”.

Tras establecer las normas generales que los regirán (artículo 9), se hace referencia a los distintos tipos de acuerdos de alcance parcial, según sean las finalidades que tengan (“comerciales”, “complementación económica”. “agropecuarios”, y “promoción del comercio”).

Y, finalmente, se estipula que se podrán establecer, mediante las reglamentaciones correspondientes, normas para la concertación de otros acuerdos de alcance parcial, entre otras materias, de cooperación científica y tecnológica, de promoción del turismo y de preservación del medio ambiente.

Dos capítulos del Tratado le dan un alcance aún más amplio, en la perspectiva de las actuales estrategias de integración económica de los países miembros de la ALADI y, en especial, para fortalecer la idea de construir gradualmente, un proceso de alcance regional y de proyección global.

Uno (capítulo IV), se refiere a la “convergencia y cooperación con otros países y áreas de integración económica de América Latina”. El otro (capítulo V), a la “cooperación económica con otras áreas de integración económica fuera de América Latina”.

Son dos ámbitos de relevancia creciente para las actuales estrategias de inserción internacional de los países latinoamericanos que son miembros de la ALADI, especialmente en las perspectivas del desarrollo de sus estrategias de inserción internacional hacia las regiones de Asia y África.

Cabe agregar que el Tratado, en su artículo 38, enuncia en forma amplia las funciones que los países miembros le atribuyen a la Secretaría General de la ALADI, hoy a cargo de Sergio Abreu, con larga y destacada actuación en su país, Uruguay, incluso como Ministro de Relaciones Exteriores. Son funciones relevantes para la apreciación del protagonismo creciente que la Secretaría General deberá tener en el contexto de la actual y sobre todo, futura realidad internacional global.

Lecturas recomendadas:

- Heine, Jorge, “The Global South is on the rise –but what exactly is the Global South?, The Conversation Weekly, July 3, 2023.

- Nino, Carlos, “Un País al Margen de la Ley. La anomia como componente del subdesarrollo argentino”, Ediciones Siglo XXI, BsAs. abril 2023.

- Origlia, Gabriela, “Tras marchas y contramarchas, la Argentina debe definir si se suma al bloque de los BRICS”, Suplemento Comercio Exterior. diario “La Nación”, diciembre 28 de 2023, ps. 4 y 5.

- Peña, Félix, “La Argentina y el desarrollo de sus relaciones comerciales internacionales”, artículo publicado en la Revista de Relaciones Comerciales Internacionales, de la Universidad de La Plata, vol.32 – nro. 65/2023 – 170.

- Peña, Félix, “Por qué la ALADI es un convenio clave para la convergencia económica regional”, Suplemento Comercio Exterior, diario “La Nación”, diciembre 28 de 2023, página 3.

- Semán, Pablo (coordinador), “Está entre nosotros. ¿De dónde sale y hasta dónde puede llegar la extrema derecha que no vimos venir?, Ediciones Siglo XXI, BsAs diciembre 2023.

- Tertrais, Bruno, “La Guerre des Mondes. Le retour de la géopolitique et le choc des empires”, Éditions de L´Observatoire, Paris, Octobre 2023.