¿Se ha abierto una nueva etapa en la construcción de la integración económica en la región latinoamericana?: interrogantes que plantean las realidades internacionales actuales

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Noviembre de 2022

Resumen:

El sistema internacional está atravesando, en muchos planos, el camino hacia una nueva etapa. Uno de esos planos involucra las experiencias de nuevas modalidades del trabajo conjunto entre naciones contiguas que comparten espacios geográficos regionales.

Por diferentes razones, para nuestro país entre tales modalidades las que más nos han interesado en las últimas décadas, han sido las referidas al trabajo conjunto resultante de los procesos de integración económica entre los países de nuestra propia región, especialmente en el ámbito del Mercosur, como así también las vinculadas con la asociación con la Unión Europea.

Haremos referencia en esta oportunidad a aspectos relevantes de la crisis que está atravesando el Mercosur y luego nos referiremos a la cuestión del acuerdo de asociación entre el Mercosur y la UE.

El Mercosur está viviendo una crisis especial que aún no ha alcanzado su pleno desarrollo. Como ya hemos señalado en recientes oportunidades, se observan hoy cuestionamientos en países miembros del Mercosur a algunos de los compromisos esenciales relacionados con el objetivo de crear una unión aduanera. A su vez, el acuerdo de asociación entre el Mercosur y la UE ha quedado estancado en los dos últimos años. Hay indicaciones ahora que se retomará la negociación a fin de concluirla eventualmente el año próximo.

Los comentarios anteriores adquieren en estos momentos un alcance muy especial. Son momentos en que múltiples circunstancias que son evidentes tanto en el planos global como en los distintos planos regionales, están planteando la necesidad de reflexionar sobre como continuar con los procesos de integración económica que se han estado desarrollando en las últimas décadas, tanto en América Latina como en otras regiones del mundo, incluso en Europa. Y, en particular, sobre cómo se podría concretar el postergado acuerdo de asociación entre el Mercosur y la UE.

El nuevo gobierno del recién electo Presidente Lula en Brasil, abre en tal sentido la posibilidad de fortalecer la idea estratégica del Mercosur, así como también la de reafirmar el objetivo de un acuerdo de asociación con la UE que sea efectivo y eficaz.

Sin perjuicio de otros factores, lo que se está viviendo con la denominada “guerra de Ucrania”, incluyendo sus eventuales derivaciones nucleares, está acentuando la idea de que el sistema internacional está atravesando, en muchos planos, el camino hacia nuevas etapas, caracterizadas por una mayor fragmentación y por crecientes tendencias a los conflictos.

Uno de esos planos involucra las experiencias del trabajo conjunto entre naciones contiguas que comparten espacios geográficos regionales. En las últimas décadas se las relaciona con distintas modalidades de integración económica. Por diferentes razones, para nuestro país entre tales modalidades, las que más nos han interesado en las últimas décadas, han sido las referidas al trabajo conjunto resultante de los procesos de integración entre los países de nuestra propia región, especialmente en el ámbito del Mercosur, como así también las referidas a la integración entre naciones europeas en el ámbito de la Unión Europea, especialmente tras el Brexit.

En esta oportunidad haremos referencia en a algunos aspectos relevantes de la crisis que está atravesando el Mercosur. Y en segundo lugar luego nos referiremos a la cuestión del acuerdo de asociación entre el Mercosur y la Unión Europea que ha estado estancado.

La primera cuestión que abordaremos es la de que el Mercosur está viviendo una crisis especial que aún no ha alcanzado su pleno desarrollo. Como ya hemos señalado en recientes oportunidades, esta crisis especial se refleja hoy en cuestionamientos que se observan en países miembros del Mercosur a algunos de los compromisos esenciales relacionados con el objetivo de crear una unión aduanera. En cierta forma es una crisis existencial.

Los cuestionamientos que se observan indicarían, al menos en quienes los plantean, la existencia de una preferencia por desarrollar la alternativa de una zona de libre comercio. Ello implicaría en la práctica diluir un compromiso principal del Tratado de Asunción que creó el Mercosur, que es el de establecer un arancel externo común como una clave para construir un mercado común basado en una unión aduanera.

Los dos compromisos esenciales que están siendo cuestionados en el Mercosur, son el de la creación de un mercado común, cuyos alcances concretos son definidos en el artículo 1° del Tratado de Asunción, entre los cuales se incluye “el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales e internacionales que incentive la competitividad externa de los países miembros”. Los instrumentos para su constitución durante el período de transición se enuncian luego en el artículo 5°, incluyendo “un arancel externo común que incentive la competitividad externa de los Estados Partes”. Y el otro compromiso esencial y de hecho cuestionado, es que el mercado común esté fundado en la reciprocidad de intereses y obligaciones entre los países miembros, tal como lo establece el artículo 2° del Tratado. Esto implica el establecimiento de una simetría en el acceso y goce de derechos y obligaciones por parte de cada uno de países participantes del Mercosur.

Dos otros compromisos permiten interpretar correctamente el alcance de disposiciones del Tratado sobre las negociaciones comerciales internacionales del Mercosur. Ambas son cláusulas incluidas en el artículo 8°. Una se refiere a las consultas que deberán celebrar los países miembros entre sí “siempre que negocien esquemas amplios de desgravación arancelaria tendientes a la formación de zonas de libre comercio con otros países de la ALADI”. Y la otra, es la que dispone que se extenderán automáticamente a los otros países del Mercosur cualquier ventaja que se conceda a un producto originario o destinado a terceros países no miembros de la ALADI. Cabe entender esta última cláusula en la perspectiva de la idea de que un país del Mercosur pudiera desarrollar negociaciones comerciales preferenciales con terceros países no miembros de la ALADI.

Corresponde entonces interrogarnos sobre qué es lo que impulsó la redacción del Tratado de Asunción en los términos aquí mencionados. Explorar con profundidad este interrogante puede ser muy útil en el momento actual. Una de las hipótesis posibles es que los negociadores de los cuatros países tuvieron en mente cuáles podrían ser desarrollos factibles a la luz de la iniciativa que había lanzado EEUU, casi simultáneamente con el inicio del proceso de negociación que concluyó luego con la firma del Tratado que creó el Mercosur. Lo que se conoció como “Iniciativa de las Américas” había abierto el camino hacia el desarrollo de una red de acuerdos bilaterales de libre comercio de países latinoamericanos con la principal economía del mundo. De ahí la idea que quienes impulsaban la creación del Mercosur, requirieran que sus países miembros también negociaran juntos con terceros países y sobre todo, con los grandes mercados del mundo. Fue un planteo que sustentó la idea de una negociación del Mercosur con la UE. Y que también está detrás de la idea de negociar juntos acuerdos comerciales preferenciales con otros países, tal los casos de las negociaciones que se desarrollen con grandes países como China, India, y Japón, sin perjuicio de otros.

De ahí que la posibilidad de encarar y concluir acuerdos comerciales preferenciales bilaterales entre un país miembro del Mercosur con países no miembros de la ALADI, se deba entender que quedó excluida de la agenda posible de negociaciones de los países del Mercosur. Ello sería válido incluso para la posibilidad de una entrada en vigencia bilateral del acuerdo que finalmente se concluya entre el Mercosur y la UE. Esto es la posibilidad, que el acuerdo que se celebre con la UE, pudiera entrar en vigencia bilateralmente entre cada país miembro del Mercosur y la UE, sin que fuere necesario que los demás países miembros del Mercosur lo hubieren ratificado.

Hay soluciones posibles en el caso que un país entendiera que la interpretación mencionada no le fuera conveniente. Es decir que prefiriera concluir acuerdos preferenciales bilaterales con un país no miembro del Mercosur ni de la ALADI. Una sería promover la modificación de las disposiciones mencionadas del Tratado de Asunción. Y la otra más factible, sería imaginar acuerdos del Mercosur con terceros países que se negocien incluyendo compromisos preferenciales diferenciales, en favor de los países del Mercosur que tengan economías de menor dimensión relativa o de menor grado de desarrollo.

Nos referiremos a continuación a la segunda cuestión antes mencionada que es la del estancamiento que, hasta el momento, se ha producido en las negociaciones del Mercosur con la UE.

La iniciativa impulsada tanto por la UE como por el Mercosur había sido percibida como teniendo raíces profundas a ambos lados del Atlántico. De ahí la importancia que en los hechos se le atribuyera Y es que desde el lanzamiento el 9 de mayo de 1950 del denominado Plan Schuman, lo que se puede denominar como el “método Monnet” de integración económica regional, sigue poniendo de manifiesto su validez actual, incluso para países de otras regiones y, por cierto, de América Latina.

Su inspirador fue Jean Monnet (ver este Newsletter de octubre 2019). Y no es una idea que esté centrada en un producto final pre-determinado, consistente en la transformación de unidades autónomas de poder en una nueva unidad “supranacional”, aunque ese haya sido un aparente objetivo de los momentos iniciales. No está, por lo tanto, basada en el objetivo de superar los espacios nacionales independientes pre-existentes, incluyendo los respectivos mercados, por ejemplo, a través de fórmulas a veces rígidas en su concepción, como son, la de una “unión aduanera” o una “zona de libre comercio”. No supone la desaparición de las identidades nacionales.

Por el contrario, la puesta en común de recursos y de mercados, con vocación de permanencia; las disciplinas colectivas producto de la vigencia efectiva de reglas e instituciones comunes; los efectos de encadenamientos que tornan costoso –no imposible- el retirarse del pacto de trabajo conjunto entre un grupo de naciones (tal como se ha puesto en evidencia en la experiencia reciente del denominado “Brexit” por parte del Reino Unido); y la realidad de un poder acrecentado para operar con eficacia en el sistema internacional, son sólo algunos de los principales efectos positivos que pueden explicar por qué el “método Monnet” de integración, ha tenido y sigue teniendo una vigencia que trasciende a su espacio y a su momento original europeo.

El hecho de que no haya fórmulas únicas de cómo lograr los efectos positivos que puedan generarse del trabajo conjunto, voluntario y sostenido en el tiempo, entre un grupo de naciones, que ponen en común sus recursos, sus soberanías y sus identidades, pero que no necesariamente renuncian a readquirir sus respectivas independencias, es un factor significativo para explicar la vigencia actual de esta metodología, en un mundo donde todos los países aspiran a potenciar sus múltiples opciones para su inserción internacional.

Son momentos en que múltiples circunstancias, que son evidentes tanto en el planos global como en los distintos planos regionales, están tornando la necesidad de reflexionar sobre como continuar con los procesos de integración económica que se han estado desarrollando en las últimas décadas, tanto en América Latina como en otras regiones del mundo, incluso en Europa Y, en particular, sobre cómo se podría concretar el postergado de acuerdo de asociación entre el Mercosur y la UE.

El nuevo gobierno del recién electo Presidente Lula en Brasil abre, en tal sentido, la posibilidad de fortalecer la idea estratégica del Mercosur, así como también la de reafirmar el objetivo de un acuerdo de asociación con la UE que sea efectivo y eficaz. Volveremos sobre este tema el próximo mes.

Lecturas recomendadas:

- Angell, Norman, “The Great Illusion. A Study of the Relation of Military Power to National Advantage”, London 1913.

- Barnier, Michel, “My Secret Brexit Diary. A Glorious Illusion”, Polity Press, Cambridge 2021.

- Bembi, Mariela; de Angelis, Jesica; Molinari, Andrea, “Cooperación Sur-Sur como Estrategia de Desarrollo: el caso de América Latina y África”, Serie de Documentos de Trabajo del IIEP, UBA, Bs.As 2018.

- Bremmer, Ian, “The Power of Crisis. How Three Threats –and Our Response- Will Change the World”, Simon and Schuster, New York 2022.

- Brun, Elodie, “Las relaciones económicas entre América Latina y África: ¿potenciales o ilusorias”?, CEPAL, Santiago de Chile, Febrero 2009

- Brun, Elodie (coordinadora), “Cooperación Sur-Sur para el desarrollo: Experiencias latinoamericanas y caribeñas”, Centro de Estudios Internacionales, El Colegio de México, Edición Electrónica, Ciudad de México 2022.

- Churchill, Winston, “The River War”, Blackmore Dennett, 2018.

- Foroohar, Rana, “Makers and Takers. The Fall of American Business”, Crown Business, New York 2016.

- Foroohar, Rana, “Don´t Be Evil. The Case Against Big Tech”, Currency, New York 2021.

- Foroohar, Rana, “Homecoming. The Path to Prosperity in a Post-Global World”, Crown, New York 2022.

- Heer, Paul, “Blind spots in Washington’s Indo-Pacific-Strategy”, East Asian Forum, 30 October 2022, en www.eastasiaforum.org.

- Macri, Mauricio, “Para Qué. Aprendizaje sobre Liderazgo y Poder para Ganar. El Segundo Tiempo”, Planeta, Buenos Aires 2022.

- Ojeda Medina, Tahina; Echart Muñoz, Enara (compiladoras), “La cooperación Sur-Sur en América Latina y el Caribe. Balance de una década (2008-2018)”, CLACSO, Buenos Aires 2019.

- Peña, Félix, “Cuál es la esencia del pacto que creó al Mercado Común del Sur”, Suplemento Comercio Exterior del diario La Nación, Jueves 27 de Octubre 2022, página 3.

- Roubini, Nouriel, “Megathreats. Ten Dangerous Trends that Imperil Our Future, and How to Survive Them”, Little, Brown and Company, New York-Boston-London 2022.

- Sanguinetti, Julio María, “Perdidos en la noche”, diario La Nación, 24 de Septiembre 2022, página 43.

- Signé, Landry, “Innovating Development in Africa. The Role of International, Regional and National Actors”, Cambridge University, Cambridge 2017.