LAS REGLAS DEL MERCOSUR ¿SON CREIBLES? Si no lo fueran ¿cuáles pueden ser sus efectos políticos y económicos?

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Junio de 2022

Resumen:

La credibilidad de las reglas de juego en un acuerdo celebrado entre naciones soberanas que deciden trabajar juntas porque entienden que les conviene, es la que permite una articulación racional entre las tres dimensiones de un proceso voluntario de integración, que son la política, la económica y la legal. Tal articulación es fundamental para que el proceso sea creíble.

En un proceso como el del Mercosur, la credibilidad de las reglas de juego es un interrogante relevante tanto en la perspectiva de los países miembros, como en la de quienes aspiran a negociar con ellos acuerdos que incidan en el comercio y en las inversiones.

Dos hechos recientes contribuyen a darle actualidad al tema que estamos planteando. Uno es el que se haya instalado la idea de que un país del Mercosur pueda negociar acuerdos bilaterales de libre comercio con países que no son miembros y que tampoco sean parte de la red de acuerdos comerciales preferenciales celebrados por los países latinoamericanos, especialmente en el ámbito de la ALADI. El otro hecho es que un país miembro del Mercosur pueda modificar unilateralmente una parte significativa de su arancel externo, sin la aprobación formal de los demás países miembros.

Los hechos mencionados guardan relación entre sí e implicarían, en la práctica, dejar de lado la idea de que el Mercosur es una unión aduanera, sustituyéndola por la de que es una zona de libre comercio. Si eventualmente esta fuera la preferencia de los países miembros, requeriría modificar la actual versión vigente del Tratado de Asunción. Para ello no sería suficiente un acuerdo entre los poderes ejecutivos de los países miembros, y requeriría además la aprobación formal de los respectivos poderes legislativos.

Un procedimiento alternativo podría ser el que se suele denominar como la “licuación” de lo pactado. Esto es, erosionar –a veces muy gradualmente, casi “por goteo”-, los compromisos asumidos por medio de interpretaciones que, en la práctica, implicarían una modificación sustancial de lo pactado formalmente. Un efecto de tal procedimiento sería erosionar la credibilidad del proceso, tanto en su dimensión jurídica, como también en la económica y política.

La cuestión del papel del derecho en un proceso de integración económica estuvo presente desde el comienzo mismo del desarrollo en América Latina de la idea de institucionalizar el trabajo conjunto en el plano del comercio y la inversión entre países de la región.

Al respecto conviene leer el prólogo titulado “El Papel del derecho en un proceso de integración económica”, y que fuera elaborado por la sección jurídica del Instituto para la Integración de América Latina (INTAL-BID), como introducción al “Manual de Derecho de las Comunidades Europeas”, del profesor italiano Nicola Catalano, que el Instituto publicara en 1966 como parte de su objetivo de facilitar un buen conocimiento de la entonces incipiente experiencia de integración europea.

La lectura de ese prólogo sigue siendo un buen punto de partida para quienes, varias décadas después, comienzan su especialización en los temas relevantes de los procesos de integración en ésta o en otras regiones. Pero también lo es para quienes operan en la dimensión política o económica de un proceso contemporáneo de integración y, en especial, para quienes se interrogan sobre la relevancia de la dimensión jurídica de su desarrollo.

Por ello, un poco más de treinta años después de su creación como marco institucional de un proceso de integración económica entre cuatro países de Sudamérica (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), resulta oportuno interrogarnos sobre la credibilidad de las reglas de juego pactadas para el desarrollo del denominado Mercosur, a partir de la firma en 1991 del Tratado de Asunción (en anteriores oportunidades hemos abordado, desde distintos ángulos, cuestiones relacionadas con las que desarrollamos a continuación- ver por ejemplo este Newsletter de los meses de agosto, septiembre y octubre 2021).

Hay que tener en cuenta que la credibilidad de las reglas de juego en una relación entre naciones soberanas que deciden trabajar juntas porque entienden que les conviene, es la que permite la necesaria articulación racional entre las tres necesarias dimensiones de un proceso voluntario de integración, que son la política, la económica y la legal. En otros términos: sin reglas creíbles tal articulación se torna difícil e, incluso, imposible.

Por ello es un interrogante cuya respuesta se torna más relevante tanto en la perspectiva de los países miembros, como en la de quienes aspiran a negociar con ellos acuerdos que incidan en el comercio y en las inversiones.

Son entonces interrogantes esenciales para poder apreciar su valor efectivo como reglas jurídicas, tanto desde una perspectiva política como económica. Y son más importantes aun cuando una de las finalidades de un proyecto de integración fuera incidir en la imagen de los países miembros en sus respectivos frentes externos, esto es, en los países a los que pertenecen quienes tienen que adoptar las pertinentes decisiones de inversión, o sea, poner plata que eventualmente permita ganar plata.

Desde una perspectiva política la credibilidad de las reglas jurídicas de un proceso de integración tienen que ver, entre otros aspectos, con la confianza que generen, especialmente en las ciudadanías de los países miembros, los compromisos asumidos en relación a la idea del trabajo conjunto emprendido en el espacio regional. Si las reglas no fueren creíbles –al menos las que se consideran como más relevantes para la intensidad y calidad de las relaciones entre los países asociados-, es obvio que el proyecto como tal también perdería su credibilidad. Y la pérdida de credibilidad incidiría en la imagen de los países miembros en terceros países. Algo así como que lo que prometen no se cumple y que, por lo tanto, no hay que tomarlo en serio.

En tanto que, desde una perspectiva económica, tal credibilidad se refiere, ante todo, a la apreciación que pudiera tener un inversor –tanto de los países miembros como en especial aquellos de terceros países- sobre que las reglas efectivamente se cumplirán a la hora de concretar sus inversiones, en particular si por sus montos respectivos tienen una dimensión considerable. Y que si eventualmente no se cumplieran, el inversor podría tener instancias judiciales efectivas y por ende creíbles, a las que recurrir para la defensa legal de sus intereses.

Sin perjuicio de otros, dos hechos recientes contribuyen a darle actualidad al tema que estamos planteando:

a) Uno es el que se haya instalado la idea de que un país del Mercosur pueda negociar acuerdos bilaterales de libre comercio con países que no son miembros y que tampoco sean parte de la red de acuerdos comerciales preferenciales celebrados por los países latinoamericanos, especialmente en el ámbito de la ALADI. Implicaría contradecir reglas básicas del Tratado de Asunción (artículos 1 al 8) que tienen su explicación en circunstancias propias del momento fundacional. Suponiendo que los países miembros compartieran la idea de que negociar acuerdos bilaterales de libre comercio con terceros países les fuera conveniente, podría requerir previamente modificar los respectivos artículos del Tratado.

b) El otro hecho es la idea de que un país miembro pueda modificar unilateralmente una parte significativa de su arancel externo, sin la aprobación formal de los demás países miembros. En la práctica implicaría diluir uno de los instrumentos básicos del Mercosur que es precisamente el de tener un arancel externo común (artículo 1° del Tratado). La historia del Tratado de Asunción permite entender por qué se adoptaron las normas que hoy tornarían legalmente imposible dejar de lado el instrumento de la unión aduanera.

Los dos hechos mencionados guardan relación entre sí e implicarían, en la práctica, dejar de lado la idea de que el Mercosur es una unión aduanera y sustituirla por la de que es una zona de libre comercio. Si eventualmente esta fuera la preferencia de los países miembros, requeriría entonces modificar el Tratado de Asunción. En tal caso no sería suficiente un acuerdo entre los respectivos poderes ejecutivos, y requeriría por ende la aprobación formal de los poderes legislativos.

Un procedimiento alternativo podría ser el que se suele denominar como la “licuación” de lo pactado. Esto es, erosionar –a veces muy gradualmente, casi “por goteo”-, los compromisos asumidos por medio de interpretaciones que, en la práctica, implicarían una modificación de lo pactado formalmente.

El costo podría ser sembrar dudas –incluso serias- sobre la credibilidad de lo pactado. Son dudas que trascenderían el plano económico además del jurídico. Penetrarían entonces en la profundidad del plano político.

Sobre todo si se tiene en cuenta que la erosión de la credibilidad de las reglas jurídicas puede tener una incidencia muy negativa en una asociación de naciones que son contiguas –y que por eso entienden que necesitan trabajar juntas en el marco de reglas creíbles-. Y que, además, se trata de naciones que tienen una marcada desigualdad en su poder relativo, como consecuencia de sus respectivas dimensiones geográficas y, sobre todo, demográficas.

Lecturas recomendadas:

- Bajpaee, Chietigi, “Japan draws India closer amid intensifying power politics”, East Asia Forum, 7 May 2022, en www.eastasiaforum.org.

- Bisley, Nick. “The Ukraine war threatens Asia’s regional architecture”, East Asia Forum, 20 May 2022, en www.eastasiaforum.org.

- Bremmer, Ian, “The Power of Crisis. How Three Threats –And Our Response- Will Change the World”, Simon & Schuster, New York and London, 2022.

- Carr, Jeffrey, “Inside Cyber Warfare”, O’Reilly, Beijing – Cambridge, 2011.

- Chaisse, Julien, “Hong Kong’s case for RCEP membership”, East Asia Forum, 6 May 2022, en www.eastasiaforum.org.

- Chongkittavorn, Kavi, “Stronger ASEAN-US ties hinge on careful cooperation”, East Asia Forum, 31 May 2022, en www.eastasiaforum.org.

- Crandall, Britta H.; Crandall, Russell C. “Our Hemisphere”? The United States in Lain America, from 1776 to the Twenty-First Century”, Yale University Press, New Haven and London, 202l.

- Deng, Jia, “China treads a fine line on the Russia-Ukraine war”, East Asia Forum, 19 May 2022, en http://www.wastasiaforum.org.

- Eichengreen, Barry, “The international financial consequences of Mr. Putin”, East Asia Forum, 8 May 2022, en http://www.evianasiaforum.org.

- Goodman, Peter S., “Davos Man. How the Billionaires Devoured the World”, Custom House, New York 2022.

- Gresh, Alain, “El Sur rechaza el doble discurso occidental”, Le Monde Diplomatique, Edición 275, ps.22-23, mayo 2022.

- Guadagni, Alieto Aldo, “No hay tiempo que perder en materia de cambio climático”, La Nación, Opinión, 22 de mayo 2022, página 29.

- Jiang, Yun, “As the world sanctions Russia, China takes note”, East Asia Forum 30 May 2022, en http://www.eastasiaforum.org.

- Mahoney, Melissa, “Japan´s decisiveness toward Russia and Ukraine”, East Asia Forum 27 May 2022, en http://www.eastasiaforum.org

- Mondino, Diana, “Cómo podría la Argentina beneficiarse con un acuerdo similar al de Australia y la India”, Suplemento Comercio Exterior de La Nación, 5 de mayo 2022.

- Peña, Félix, “Propuestas orientadas a una nueva etapa del desarrollo del Mercosur”, artículo publicado en la sección Editorial de la página web de la Comisión de Juristas para la Integración Regional CJIR, (www.cjir.org.ar/home/publicaciones), el 16 de mayo de 2022.

- Perochena, Camila, “Cristina y la Historia. El Kirchnerismo y sus Batallas por el Pasado”, Crítica, Buenos Aires 2022.

- Pereyra Doval Gisela; Souroujon, Gastón (editors), “Global Resurgence of the Right. Conceptual and Regional Perspectives”, Routledge, London and New York 2022.

- Perlroth, Nicole, “This is How They Tell Me the World Ends. The Cyber-Weapons Arms Race”, Bloomsbury Publishing, New York and London, 2021.

- Plokhy, Serhii, “The Gates of Europe. A History of Ukraine”, Basic Books, New York 2017.

- Thormton, Susan, “Asia´s ambivalence towards sanctioning Russia”, East Asia Forum, 22 May 2022, en http://www.eastasiaforum.org.

- Stent, Angela, “Putin’s World. Russia Against the West and With the Rest”, 12Twelve, New York – Boston 2019.

- Van Tho, Tran, “Vietnam and the new Pacific Trade Triangle”, East Asia Forum, 5 May 2022, en www.eastasiaforum.org.

- Yu, Ye, “Making the Belt and Road Initiative “small and beautiful”, East Asia Forum, 23 May 2022, en http://www.eastasiaforum.org.