CUESTIONES RELEVANTES PARA MODERNIZAR EL MERCOSUR. Planos en los que es posible avanzar en base a las reglas actuales

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, septiembre de 2021

Resumen:

Los problemas que enfrenta hoy el Mercosur son, en buena medida, efectos de los cambios que se han operado desde su creación en 1991, tanto en la realidad global como en la regional. Pero también de las dificultades económicas y políticas que suelen afectar las prioridades de sus países miembros. Son asimismo una de las resultantes de los métodos de trabajo empleados en el accionar conjunto de los socios y, en particular, para la adopción de las decisiones formales que requieren del consenso.

En parte los problemas podrían atribuirse a que el Mercosur fue diseñado en un momento histórico que puede considerarse que ha sido superado por nuevas realidades. Quienes así opinan se inclinan a considerar que algunos de sus enfoques, reglas y políticas se estarían tornando obsoletos.

Al menos tres opciones diferentes se observan como factibles para encarar los problemas que confronta el Mercosur. Ellas son: 1) reconocer sus eventuales obsolescencias, y quienes así lo consideren ganar independencia con la denuncia del Tratado constitutivo; 2) encarar las modificaciones de algunas de sus reglas de juego fundamentales y más en concreto del Tratado de Asunción, y 3) que los cuatro países miembros acuerden políticas orientadas a extraer un pleno aprovechamiento de las reglas constitutivas vigentes, sin necesidad de recurrir a sus eventuales modificaciones y sin perjuicio que incluso pudiera ser conveniente luego impulsar nuevas reglas constitutivas.

En el ámbito de la tercera opción, en al menos tres planos se podría intentar introducir mejoras sustanciales en los objetivos y en el funcionamiento del Mercosur. Son el de la concertación de los intereses nacionales necesaria para la adopción de decisiones que penetren en la realidad y que sean eficaces; el de los acuerdos sectoriales, y el de las nuevas cuestiones que inciden en las relaciones comerciales internacionales y, en particular la del cambio climático. En esta oportunidad, nos referiremos sólo al primero de esos planos.

El Mercosur está ávido de ser modernizado, y de adaptarse en sus objetivos y en sus métodos de trabajo a los tiempos actuales y sobre todo a los del futuro. .De hecho está travesando un momento delicado en el que, incluso se suele poner en duda su subsistencia.

Los problemas que enfrenta son, en buena medida, efectos de cambios que se han operado desde su creación en 1991, tanto en la realidad global como en la regional. Así como de dificultades económicas y políticas que suelen afectar las prioridades de sus países miembros. Pero también pueden ser la resultante de los métodos de trabajo que se emplean en el accionar conjunto de los socios y, en particular, para la adopción de sus decisiones formales que requieren consenso.

En parte los problemas podrían atribuirse a que el Mercosur fue diseñado en un momento que está siendo superado por nuevas realidades. Quienes así opinan se inclinan a considerar que sus enfoques, reglas y políticas se han tornado obsoletos.

Al menos tres opciones se observan como factibles para encarar los problemas que confronta el Mercosur. Las tres son viables, pero sus consecuencias directas o indirectas podrían ser muy diferentes:

- una primera opción sería reconocer la eventual obsolescencia del Mercosur, y el país que quien así lo considere apropiado podría ganar independencia a través de la denuncia del Tratado constitutivo, conforme a lo previsto en su capítulo V°;

- la segunda opción sería encarar el proceso de modificaciones de sus reglas de juego fundamentales y más en concreto las del Tratado de Asunción, y en particular las de sus artículos 1, 2 y 5, entre otros (ver al respecto este Newsletter de los meses de mayo y septiembre 2020). Es una opción con plazos y resultados inciertos, que podría tener costos políticos elevados y diferentes en cada país, ya que entre otros factores, requeriría la aprobación de los respectivos parlamentos; y

- una tercera opción sería que los cuatro países miembros acuerden políticas orientadas a extraer un pleno aprovechamiento de las reglas constitutivas vigentes, sin necesidad de recurrir a sus eventuales modificaciones y sin perjuicio que incluso pudiera ser conveniente luego impulsar nuevas reglas constitutivas.

En el marco de esa tercera opción, en esta oportunidad nos referiremos a tres planos en los que podrían intentarse introducir algunas mejoras sustanciales en los objetivos y en el funcionamiento del Mercosur. No son por cierto los únicos. Pero son algunos en los que se suelen observar insuficiencias en los objetivos y en la eficacia del trabajo compartido que desarrollan los cuatro socios actuales. Sería, por lo demás, mejoras que no requerirían necesariamente reformas del Tratado de Asunción ni del Protocolo de Ouro Preto.

El primer plano sería el de la concertación de intereses nacionales, que es necesaria para lograr la adopción por consenso de decisiones conjuntas de los miembros del Mercosur, que efectivamente luego penetren en la realidad y que puedan ser eficaces. Concretamente lo que se propone sería encarar una iniciativa orientada a fortalecer en los hechos las funciones de la denominada Secretaría Administrativa, especialmente en relación al proceso de preparación y de adopción de decisiones conjuntas que requieren el consenso de todos los socios. Se procuraría así fortalecer su capacidad para facilitar, con sus aportes e iniciativas, la compleja tarea de concertar los diferentes intereses y prioridades de cada uno de los socios en la adopción de aquellas decisiones del Consejo que requieren consenso, según lo establece el Protocolo de Ouro Preto.

Ello no supondría abrir un debate sobre eventuales funciones supranacionales de la Secretaria del Mercosur. Es decir, aquellas que implicarían que quienes las cumplen se consideren que están por encima de los respectivos Estados nacionales. Pero si requeriría otorgar a la Secretaría la capacidad técnica necesaria que le permitiera facilitar la compleja tarea de concertar las diversas posiciones de los países miembros, en particular respecto a las decisiones que deben ser adoptadas por consenso. Ayudar a construir tales consensos sería entonces un papel fundamental de una Secretaría del Mercosur fortalecida.

Ello implicaría además desarrollar un papel activo de la Secretaría en el armado de redes de instituciones académicas y de reflexión técnica, en las que participen especialistas de instituciones de “pensamiento orientado a la acción” de los cuatro países miembros, y también de organismos internacionales que operan en la región, tales como por ejemplo, la CEPAL y el INTAL (ver este Newsletter de noviembre 2020).

En principio, la Secretaría del Mercosur ya tiene una modalidad de organización que le permitiría cumplir con una función como la señalada. Por ejemplo sus Sectores de Asesoría Técnica y de Normativa, Documentación y Divulgación, tienen experiencias y competencias que, con el suficiente apoyo político y presupuestario, podrían hacer de la Secretaría un protagonista valioso para los esfuerzos de negociación continua, tal como se necesita para la concertación de los diversos intereses nacionales en el ámbito del Mercosur.

Fortalecer su papel en el aporte de experiencia, información e inteligencia que requiere el concertar la diversidad de intereses y visiones de sus países miembros, y así poder lograr el necesario consenso para la adopción de sus decisiones, es algo valioso que puede contribuir a acrecentar el papel del Mercosur en el desarrollo productivo y en la estrategia de inserción internacional de sus países miembros. Los otros dos planos sólo los enunciaremos en esta oportunidad. Luego los analizaremos más extensamente en nuestro Newsletter del próximo mes de octubre.

Uno de los planos a abordar luego será el de los acuerdos sectoriales previstos en el artículo 5° inciso d) del Tratado de Asunción y reglamentados en la Decisión N° 3 de 1991. Lo abordaremos junto con el instrumento de los acuerdos de alcance parcial previstos en el Tratado de Montevideo de 1980 que creó la ALADI, vinculándolos con otro aspecto relevante de la estrategia de integración del Mercosur, que es el de la acción conjunta con los países de la Alianza del Pacífico y con otros países de la región latinoamericana.

Y el otro plano es el de la plena incorporación en la agenda de trabajo del Mercosur de cuestiones que han adquirido una mayor relevancia en los últimos tiempos y, en particular, las referidas al cambio climático.

Lecturas recomendadas:

- Actis, Esteban; Creus, Nicolás, “La Disputa por el Poder Global. China contra los Estados Unidos en la crisis de la pandemia”, Capital Intelectual, Buenos Aires 2020.

- Capdevila, Inés, “El caos de Afganistán, un sismo con réplicas en América Latina”, diario “La Nación”, 29 de agosto 2021, página 4.

- Elizondo, Marcelo, “Una alarmante pérdida de participación en el total de exportaciones latinoamericanas”, Suplemento Comercio Exterior, diario “la Nación”, 26 de agosto 2021, página 3.

- Gokhale, Vijay, “The Long Game. How the Chinese Negotiate with India”, Penguin Books, India 2021.

- Hufbauer, Gary Clyde, “Divergent climate change policies among countries could spark a trade war. The WTO should step in”, Trade and Investment Watch, Peterson Institute for International Economics (PIIE), PIIE Insider, September 2021.

- Keohane, Robert O., “After Hegemony. Cooperation and Discord in the World Political Economy”, Princeton University Press, Princeton, New Jersey 1984.

- Koonin, Steven E. “Unsettled. What Climate Science Tells Us, What It Doesn´t, And Why It Matters”, BenBella Books, Inc., Dallas,TX 2021.

- Kuper, Simon, “The Barcelona Complex. Lionel Messi and the Making –and Unmaking- of the World´s Greatest Soccer Club”, Penguin Press, New York 2021.

- Lee, Kai-Fu, “AI Super-Powers. China, Silicon Valley, and the New World Order”, Houghton Mifflin Harcourt, Boston-New York 2018.

- Lomborg, Bjorn, “False Alarm. How Climate Change Panic Costs US Trillions, Hurts the Poor, And Fails To Fix The Planet”, Basic Books New York 2020.

- Malacalza, Bernabé; Tokatlián, Juan, “¿Es posible la desintegración del Mercosur?”, en el DiarioAR.com, opinión, 25 de julio 2021, en www.eldiarioar.com/opinión/posible-desintegración-mercosur_129_8162296.html.

- Milner, Helen V.; Moravcsik (editors), “Power, Interdependence, and Non-State Actors in World Politics”, Princeton University Press, Princeton-Oxford 2009.

- Peña, Félix, “Algunas ideas para sacar al Mercosur del estancamiento”, diario “Clarín”, sección Opinión, 2 de agosto 2021, página 22.

- Rashid, Ahmed, “TALIBAN. The Power of Militant Islam in Afghanistan and Beyond”. I.B.TAURIS, New York 2011.

- Ribeiro Hoffman, Andrea; von der Vieuten, Anna (editors), “Closing or Widening the Gap? Legitimacy and Democracy in Regional Integration Organizations”, Routledge, London-New York 2016.

- Thomas, Vinod, “Realizing the benefit of a global carbon tariff”, East Asian Forum, 26 August 2021, www.eastasianforum.org.

- Stewart, Rory, “The Places Between”, A Harvest Original-Harcourt Inc., New York-London 2004.

- Wallerstein, Immanuel; Lemert, Charles; Aguirre Rojas, Carlos, “Uncertain Worlds. World-Systems Analysis in Changing Times”, Routledge, London-New York 2016.

- Walt, Stephen M., “The Origins of Alliances”, Cornell Universiy Press, Ithaca– London 2013.

- Wendt, Alexander, “Social Theory of International Politics”, Cambridge Studies in International Relations, Cambridge 1999.

- Woodward, John, “Eyewitness Climate Change”, DK Penguin Random House, London-Delhi 2021.

- Wright, John, “US-China rivalry needs more clarity and less polarity”, East Asia Forum, 26 august 2021, www.eastasianforum.org.