¿HABRA LLEGADO LA HORA DE MODIFICAR EL TRATADO DE ASUNCIÓN? Las opciones para adaptar el Mercosur a nuevas realidades globales y regionales

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, agosto de 2021

Resumen:

Treinta años después de la firma del Tratado de Asunción, siguen teniendo vigencia los elementos que hacen a la dimensión existencial del Mercosur. Esto es, el por qué trabajar juntos. No se cuestiona la necesidad de que este grupo de naciones contiguas, que comparten su pertenencia a una región de fuerte potencial y ricas diversidades, trabajen juntas para avanzar en su desarrollo económico y social, fortalecer sus sistemas políticos, y logar una inserción en el sistema internacional funcional a sus intereses y posibilidades.

Las diferencias se observan con respecto a la dimensión metodológica. Esto es, a cómo trabajar juntos. Son diferencias naturales en todo proceso voluntario de integración entre naciones que son soberanas y que no se plantean el dejar de serlo. El objetivo, por el contrario, es compartir el ejercicio de sus respectivas soberanías sin perder sus individualidades como naciones.

Los problemas no provienen entonces de la necesidad de una adaptación continua de un proceso de integración voluntario entre naciones y de su relato existencial, a los cambios frecuentes de las realidades, tanto en los países participantes como en el entorno regional y global en el que se insertan. Los verdaderos problemas pueden resultar, por lo contrario, de las deficiencias de los métodos que se emplean para eventualmente re-orientar el recorrido del camino trazado o para revisarlo cuando fuere necesario por el peso de las realidades.

Si un país percibe serias dificultades para introducir modificaciones en la dimensión metodológica y considera que ello puede afectar sus intereses nacionales, tiene siempre la opción existencial de retirarse del respectivo proceso de integración.

Las deficiencias metodológicas pueden ser resueltas con modificaciones a las reglas y disciplinas comunes pactadas, incluyendo si fuere necesario, las del propio pacto constitutivo.

Cobra toda la importancia que tiene en un proceso de integración como el del Mercosur, el buen diagnóstico que se pueda realizar sobre cuáles son sus dificultades prácticas para navegar un mundo en continuo proceso de cambio.

Al firmarse el Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991 por el que se creó el Mercosur, lo esencial de lo pactado está reflejado en las condiciones para la reciprocidad de las preferencias comerciales que se otorgaron entre sí los países miembros y, en particular, los de las dos principales economías del espacio de integración regional que se creaba. . Se optó en forma explícita por una unión aduanera y no por una zona de libre comercio. Los artículos 1 y 5 del Tratado contienen los principales elementos del pacto entre los países socios. Pero la idea central del alcance de tal pacto, se refleja en el artículo 2 que establece la reciprocidad como compromiso principal (“El Mercado Común estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados Partes”).

Pero si bien se creó un sistema de preferencias comerciales recíprocas, el Mercosur tiene dimensiones políticas y económicas básicas que son tan o más profundas que las preferencias comerciales. Ellas penetran hondo en la historia de las relaciones entre un grupo de países latinoamericanos, que estuvieron a veces más marcadas por tendencias al conflicto que a la cooperación. Y sobre todo, implicó afirmar la idea de trabajar juntos para promover una inserción internacional inteligente, efectiva y eficaz de cada uno de los países miembros del Mercosur.

A los treinta años de firmado el Tratado de Asunción, siguen teniendo plena vigencia los elementos que hacen a la dimensión existencial del Mercosur. O sea, al por qué trabajar juntos. No se cuestiona la necesidad de que naciones contiguas que comparten su pertenencia a una región de fuerte potencial y ricas diversidades, trabajen juntas para potenciar su desarrollo económico y social, fortalecer sus sistemas políticos, y lograr una inserción competitiva en el sistema internacional que sea efectivamente funcional a sus intereses y posibilidades.

Las diferencias más notorias se observan entonces en la dimensión metodológica, o sea a cómo trabajar juntos. Por lo demás, suelen ser diferencias naturales en todo proceso voluntario de integración entre naciones soberanas que no se plantean dejar de serlo. El objetivo, por el contrario, es compartir el ejercicio de sus respectivas soberanías sin perder sus individualidades como naciones.

Al crearse instituciones y reglas, ellas implican disciplinas colectivas que son las que permiten llevar adelante la construcción de la integración que se valora. Se sabe por la experiencia internacional que tal construcción puede llevar tiempo, incluso más que el imaginado. De ahí que pueda ser necesario adaptar los pasos de aproximación a los objetivos concertados. Y el camino hacia las metas perseguidas puede requerir de adaptaciones frecuentes. La reciente experiencia europea ha sido muy elocuente en tal sentido.

Pero problemas no provienen entonces de la necesidad de una adaptación continua de un proceso de integración voluntario entre naciones y de su relato, a los cambios frecuentes de las realidades, tanto en los países participantes como en el entorno regional y global en el que se insertan. Los verdaderos problemas suelen resultar, por lo contrario, de las deficiencias de los métodos que se emplean para eventualmente re-orientar el recorrido del camino trazado o para revisarlo cuando fuere necesario por el peso de las realidades.

Tales problemas pueden incluso poner en evidencia defectos de los métodos empleados para concertar decisiones conjuntas o para asegurar su puesta en práctica. O pueden exteriorizar deficiencias en la elaboración de las respectivas posiciones nacionales con respecto a los desafíos que surgen de la evolución de las realidades. También pueden resultar, entre otros factores, de deficiencias de diagnósticos sobre tales realidades, que pueden provenir, sea de los actores gubernamentales o del propio sector empresario, o de los múltiples y diversos sectores sociales.

Las metodológicas tienen efectos más complejos si es que se traducen en diferencias existenciales. En cierta forma es una de las lecciones que se pueden extraer del Brexit, al menos en la perspectiva de quienes lo impulsaron. Así puede ocurrir, por ejemplo, cuando se considera que hay fallas en el diagnóstico de que es lo que anda mal en un proceso de integración.

Si un país percibe dificultades para introducir modificaciones en la dimensión metodológica y considera que ello puede afectar sus intereses nacionales, tiene siempre la opción existencial de retirarse del respectivo proceso de integración. Es lo que ocurrió en la experiencia del Reino Unido en la UE.

Las deficiencias metodológicas pueden ser resueltas con modificaciones a las reglas y disciplinas comunes pactadas, incluyendo si fuere necesario, las del propio pacto constitutivo.

En la perspectiva de los antes esbozado, cobra toda la importancia que tiene en un proceso de integración como el del Mercosur, el buen diagnóstico que se pueda realizar sobre cuáles son sus dificultades prácticas para navegar un mundo en continuo proceso de cambio. Es un diagnóstico que requiere tener en cuenta tanto la perspectiva nacional de cada uno de los países que participan del proceso, como la perspectiva común entendida desde el propio proceso de integración, en este caso, desde el Mercosur. Y son diagnósticos en los que se ponen en evidencia la intensidad y la calidad de la interacción entre los múltiples actores participantes, incluyendo, en especial, el aporte de los grupos de pensamiento y reflexión orientados a la acción.

Asumiendo que los diagnósticos fueren correctos, no sería por cierto ello suficiente. Lo que realmente se requiere para encarar crisis metodológicas en un proceso de integración, sobre todo si tienen potencial para derivar en crisis existenciales, son mecanismos eficaces de concertación de intereses nacionales en función de los intereses percibidos como comunes. Ello implica, por sobre todos los otros factores, el liderazgo político en el más alto nivel de los países involucrados, la capacidad de concertación inserta en el principal órgano común del proceso de integración, y, en especial un protagonismo activo de los respectivos múltiples sectores económicos y sociales.

Los momentos críticos de los procesos de integración, tal los casos de las experiencias diferentes de la UE como las del Mercosur, entre otras, ponen de manifiesto que es en la capacidad de concertación que posea efectivamente el principal órgano común y en la calidad del liderazgo político existente en los países miembros, que residen los principales factores de una metodología eficaz de integración, que permita lograr los objetivos procurados y, a la vez, evitar la recurrencia o el éxito de eventuales crisis existenciales.

En la perspectiva de lo antes señalado, resulta oportuno destacar tres cuestiones relevantes para modernizar el Mercosur, y restablecer un grado aceptable de su credibilidad y de su eficacia. Son en las realidades, cuestiones directamente dependientes de factores humanos.

Una primera cuestión se refiere a las metodologías de apertura de los respectivos mercados con su incidencia en las negociaciones comerciales internacionales. La segunda se refiere a la metodología institucional –incluyendo la capacidad para ejercer la necesaria función de concertación de los intereses nacionales- que se aplica para la adopción de decisiones conjuntas, que también inciden en el desarrollo de la agenda de negociaciones comerciales con otros países. Y la tercera se refiere la metodología que se emplea para asegurar que el proceso de integración esté basado y, por ende, orientado en reglas de juego comunes.

Por cierto que hay otras cuestiones relevantes a abordar. Pero las tres mencionadas son las que, tras casi treinta años de desarrollo del Mercosur, parecería conveniente tener presente, especialmente en las conversaciones al más alto nivel político.

Lecturas recomendadas:

- Acharya, Rohini, “Regional Trade Agreements and the Multilateral Trading System”, Cambridge University Press, Cambridge 2016.

- Actis, Esteban; Malacalza, Bernabé, “Las políticas exteriores de América Latina en tiempo de autonomía líquida”, Nueva Sociedad 291, enero-febrero 2021.

- Chaguaceda, Armando; Pedrosa, Fernando, “Entre la geopolítica y las ideas. Reflexiones para una renovación democrática”, DP Enfoques, GAPAC nro. 5, Fundación Konrad Adenauer, Montevideo 2021.

- Consani, Norberto; Rial, Juan Alberto, “La creación de la ABACC: un ejemplo de Argentina y Brasil al mundo”, en Opiniones en el IRI – Julio 2021 - Instituto de Relaciones Internacionales – Universidad Nacional de la Plata,

- Fernandez, Nelson, “El futuro del Mercosur. Una discusión de 200 años”, en “La Nación”, Sección Opinión, 23 de Julio 2021, página 31.

- Fernandez Reyes, Jorge, “El “relacionamiento externo” del Mercosur”, Estudios del CURI Estudios del CURI, Montevideo 5 de febrero 2015.

- Gregorio-Cernadas, Maximiliano, “Una épica de la paz. La política de seguridad externa de Alfonsin”, EUDEBA, Buenos Aires, Junio 2016.

- Grogoubinsky, Dmitry, “Searching for leadership for the 12th WTO Ministerial Conference”, East Asia Forum, 12 July 2021, www.eastasiaforum.org.

- Hewitt, Joanna, “Could restarting agricultural negotiations save Doha?”, East Asia Forum, 7 July 2021, www.eastasiaforum.org.

- Liang. Yan, “Can the G7 really build back a better world?”, East Asia Forum, 24 July 2021, www.eastasiaforum.org.

- Liang, Yan, “Biden needs to end the tariff war with China”, East Asia Forum, 2 July 2021, www.eastasiaforum.org.

- Loro Horta, Dili, “Why China wants to power Argentina’s air force modernization?”, East Asia Forum, 10 July 2021, www.eastasiaforum.org.

- Lucángelis, Jorge, “La flexibilización del Mercosur”, Alquimias Económicas, 8 de julio 2021, en www.alguimiaseconómicas/2021/07/08/la-flexibilización-del-mercosur/

- Mallea, Rodrigo; Spektor, Matías; Wheeler, Nicholas J. (editors), “The origin of nuclear cooperation. A critical oral history of Argentina and Brazil”, Wilson Center – ICCS – FGV, Rio de Janeiro, March 2012.

- Merke, Federico; Stuenkel, Oliver; Feldmann, Andres E., “Reimagining Regional Governance in Latin America”, Carnegie Endowment for International Peace, Washington DC, 2021.

- Paz, Gonzalo S., “Putin y la nueva visión rusa del mundo en 2021”, en “La Nación”, sección opinión, 26 de julio 2021.

- Peña, Félix, “Reflexiones sobre la situación actual del Mercosur y sus dificultades”, Suplemento Comercio Exterior de “La Nación”, 22 de Julio 2021, página 3.

- Peña, Félix, “Aportes a un debate sobre el futuro de la integración latinoamericana y del Mercosur, Revista Relaciones Internacionales, UNLP 30 (60) 122, en https://doi.org/10.24215/23242766e122.

- Perotti, Alejandro, “El artículo 2° del Tratado de Asunción ¿Existe un derecho a violar el derecho?”, en Derecho Vigente del Mercosur- La Ley – BsAs 2001.

- Piñeiro, Martín, “La flexibilización del Mercosur: reflexión sobre su conveniencia y oportunidad”, CARI, Documento de trabajo 107,Julio 2021, en www.cari.org.ar.

- Rolland, Sonia E.; Trubek, David M., “Emerging Powers in the International Economic Order. Cooperation, Competition and Transformation”, Cambridge University Press, Cambridge – New York, 2019.

- Roca, Mariano, “Hacia dónde va la integración regional?”, DEF, 138/Año XV, páginas 92-97, www.defonline.com.ar.

- Van Jackson, Victoria. “Time for US nuclear strategy to embrace no first use”, East Asia Forum, 4 July 2021, www.eastasiaforum.org.

- Zeying, Wu, “What lies behind China’s nationalism and growth?”, East Asia Forum, 15 July 2021, www.eastasiaforum.org.

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(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Consejo Argentino para las Relaciones Inter