Refundación, resignación o disolución: el futuro interpela al bloque

Florencia Carbone, Trade News, 11 de marzo de 2021

Los expertos hablan de cambio de época. Con matices plantean el “fin de la globalización”, señalan el enorme peso de la política y la ideología en la configuración (y moldeo) del Mercosur, y deslizan que tal vez el aniversario 30 del bloque marque un tiempo de refundación.

“El cumpleaños se celebra hoy con controversias y serios cuestionamientos en medio de un torbellino internacional causado no solo por la pandemia sino por la crisis misma de la globalización y sus deletéreos resultados distributivos”, dice Diana Tussie.

La Directora del Área de Relaciones Internacionales de Flacso Argentina explica que el Mercosur fue producto de su tiempo, un tiempo en el cual se esperaba que la integración comercial diera paso al crecimiento y aumentara la capacidad de negociación en las múltiples negociaciones comerciales que se abrían, un momento en el que Estados Unidos promovía la liberalización comercial y se abría paso la globalización.

¿Fin de la globalización?

“Pero hoy es un momento en el que parece estar quedando atrás la globalización como etapa histórica, tal y como esta se definió a mediados de los ‘90. El nuevo clima de época es el resultado de un proceso de repolitización y contestación de las normas e instituciones generadas en los ‘90, que alimentaron el optimismo del fin de la historia, según la expresión de Francis Fukuyama, como un orden en expansión. El nuevo momento pone en tela de juicio los objetivos e instrumentos del Mercosur, como de tantos otros acuerdos ambiciosos firmados en los ‘90”, describe.

Investigadora principal de Conicet y una de las principales referentes en el mundo de las relaciones internacionales de Argentina, Tussie hace una salvedad: el Mercosur no está solo en ese torbellino.

Dice que hay claros símbolos de este nuevo momento, como el Brexit, el discurso en clave nacionalista de Trump, el ascenso de la extrema derecha xenófoba en la Unión Europea, y las renovadas formas de nacionalismo en Turquía, Indonesia, India o Filipinas.

El peso de la ideología

Cuando se le pregunta si a 30 años de su nacimiento, hay margen para pensar (y ejecutar) un “nuevo Mercosur”, Julieta Zelicovich, Doctora en Relaciones Internacionales, responde que, a pesar de todo su potencial, el bloque ha perdido dinamismo como foro para generar políticas comunes en la región.

Según dice, esa pérdida de capacidad se explica por dos razones: por un lado, el fuerte componente inter-presidencialista y la baja internalización de normas, que hace que las decisiones dependan fuertemente de los gobiernos de turno y sea poco probable que efectivamente se conviertan en un marco vinculante. Por el otro, por la elevada divergencia ideológica entre los gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay Uruguay.

“Hoy el Mercosur significa cosas distintas (con relevancia distinta) para los países miembros, y estos tienen distintos conceptos en su proyección a futuro de las políticas económicas y exteriores. Para pensar y ejecutar Mercosur es necesario que exista un piso común de acuerdo en el imaginario de los miembros, y una voluntad más estrecha de internalizar las normas. El margen para pensar y ejecutar el bloque está condicionado a esos dos elementos, que anteceden a cualquier discusión sobre la instrumentalidad y futuro del proceso de integración”, comenta la Profesora de la Universidad Nacional de Rosario e Investigadora de Conicet.

Sinceramiento

Desde Asunción, Fernando Masi, Director del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP) habla de un sinceramiento entre los socios.

“A 30 años del Mercosur pareciera que Brasil y Argentina se están poniendo de acuerdo para finalmente convencerse que un Mercosur más allá de una unión aduanera imperfecta no es posible. Desde la no implementación de la eliminación del doble cobro arancelario, en 2010, para avanzar hacia un territorio aduanero común, el Mercosur inició una década larga de estancamiento en su agenda interna de la que ni siquiera una eventual ratificación del Acuerdo con la Unión Europea pareciera sacarlo, ante la necesidad de establecer políticas comerciales y sectoriales comunes”, reflexiona.

Masi agrega que Brasil ha propuesto la flexibilización del Mercosur acompañada de una reducción sustancial, unilateral, del arancel externo común, en la creencia de que una mayor liberalización comercial eleve al Mercosur a una posición de mayor peso en el comercio internacional.

Sin embargo, opina que esa propuesta, se hace en un momento en que no existe una voluntad de mayor liberalización comercial de parte de socios externos importantes del Mercosur como China, Estados Unidos y otros países asiáticos.

“La flexibilización en particular llevará a que la misma no se limite sólo a las negociaciones que cada uno de los países podrá hacer en forma independiente y bilateral, sino que puede dar lugar a que luego los países pidan extender esa flexibilización a una serie de normas ya internalizadas en el Mercosur en los últimos 30 años y que se orientaban a la construcción de la unión aduanera y luego del mercado común”, alerta.

Flexibilidad y proteccionismo

¿Es la flexibilización del Mercosur la salida para su supervivencia o tendremos que resignarnos a un “Brexit latino”?

Welber Barral cree que el argumento en favor de la flexibilización “deriva de nuestra incapacidad de cumplir con una de las obligaciones del Protocolo de Ouro Preto: la coordinación de políticas comerciales de los países del bloque”.

Luego, el secretario de Comercio Exterior de Brasil entre 2007 y 2011, aclara que además se basa en un error analítico, que es juzgar que el Mercosur es responsable por no alcanzar otros acuerdos comerciales. “El proteccionismo agrícola en otros países es el gran responsable por la resistencia a acuerdos, incluso individuales, con países del Mercosur”, asevera.

¿Cómo imagina un nuevo Mercosur? “En 30 años, el bloque ha tenido períodos de evolución y estancamiento. Los ‘90 fueron de una importante evolución institucional, mientras que los 2000 han sido marcados por la crisis económica que dejó un rastro de excepciones y medidas proteccionistas. Seguramente existe espacio para repensar nuevos acuerdos basados en experiencias de acuerdos comerciales recientes de otros bloques, los llamados acuerdos de tercera generación”, desliza Barral.

¿Acuerdo en camino?

Ignacio Bartesaghi está convencido de que el margen para pensar en un nuevo Mercosur dependerá de la voluntad política de sus miembros, y sólo será posible con un acuerdo político a nivel presidencial “que se está gestando en estas semanas”.

“Diría que a esta altura es una necesidad imperiosa para evitar un quiebre mayor del proceso de integración. Imagino un bloque que reconozca formalmente que ya no es posible alcanzar los niveles de integración aspirados inicialmente, lo que implica otorgarle un mayor margen de acción a los miembros en sus políticas nacionales para reaccionar más rápidamente frente a las tendencias internacionales”, dice el Director del Instituto de Negocios Internacionales de la Universidad Católica del Uruguay.

Bartesaghi habla de un sinceramiento entre los miembros que en todos los casos aplican medidas que son contrarias a las normas comunitarias.

De metas inalcanzables y plazos exiguos

“Cabe preguntarse si luego de 30 años de historia realmente se quiere implementar una unión aduanera y un mercado común. Todo indica que no, si se tienen en cuenta las posiciones de todos los miembros en los últimos años. En definitiva, el Mercosur nunca dejó de lado el espíritu sectorial y bilateral de sus orígenes cuando en la década del 80 Sarney y Alfonsín dieron el gran paso de integrarse. Todo lo demás es historia conocida, metas inalcanzables en tiempos extrañamente cortos y países que desde el primer momento no estaban dispuestos a ceder soberanía en temas tan sensibles de la política interna. Los intereses comunitarios nunca lograron estar por encima de los nacionales y ese es la gran diferencia de la Unión Europea con los otros esquemas de integración de América latina y el Caribe”, añade.

Desde Brasil, Lia Valls, investigadora asociada de FGV IBRE (Fundación Getulio Vargas-Instituto Brasileiro de Economía) pone el foco en la agenda real.

En los 30 años de historia del Mercosur, los problemas que comparten “los vecinos geográficos” sólo han aumentado en importancia. Valls cita como ejemplo cuestiones de seguridad fronteriza, narcotráfico, migración y, un tema recurrente y común en la región: cómo pueden organizarse los Estados para proporcionar bienes públicos que generan externalidades para todos, como las infraestructuras.

Tras un “Mercosur posible”

“Otro punto del orden del día es la cuestión de las cadenas de valor regionales. No se trata de un tema nuevo, pero en el nuevo escenario internacional está ganando importancia. Si hubiera consenso político, una revisión del arancel externo común podría impulsar una nueva etapa de reforma arancelaria que tendría efectos positivos sobre la productividad de la región, especialmente de los bienes de capital e intermedios, que siempre están en la lista de excepciones”, dice la experta en comercio internacional.

Valls insiste en que debemos buscar el “Mercosur posible” y que ello depende, sobre todo, de la voluntad política de los gobiernos y de la sociedad.

“No hay proyecto de integración que sobreviva si quienes forman parte de él no lo perciben como generador de beneficios. Las infraestructuras las quieren todos, pero ¿quieren pensar en un proyecto común?”, se pregunta.

¿Cómo sería la agenda para un “Mercosur posible”? Aunque tiene en claro qué temas formarían parte, la experta brasileña tiene reparos sobre su viabilidad.

“En la práctica sería pensar en una agenda para eliminar las barreras que persisten en el comercio intrarregional e identificar puntos de consenso entre los gobiernos que están presentes en la actual agenda internacional y que son objeto de negociación como la economía digital, el comercio electrónico, el cambio climático, la seguridad sanitaria y la desigualdad. Sería genial al menos articular reflexiones que reflejen el punto de vista de los países del Mercosur, pero sospecho que, por el momento, es difícil”, concluye.

Un espacio estratégico

Tussie cree que el espacio regional es estratégico para la Argentina, por lo que, el Mercosur lo es. Sin embargo, hace una salvedad: “No es que cualquier Mercosur resuelve la cuestión regional. Se necesita un rediseño que reconozca la legitimidad de la administración de comercio, tema que necesita ser regulada y acordada No hay que abandonar el Mercosur, hay que hacerlo de vuelta, teniendo en cuenta que hay realidades productivas, federales y sectoriales diferentes. Se necesitan enfoques que dejen la liberalización comercial en algunos rubros y sostenga las cadenas de valor regional que ameriten administración y regulación como es el caso de la industria automotriz”, propone.

Y por si faltara complejidad con los actores locales, Tussie menciona el impacto de China en la región. Explica que la presencia de China en la creación de nuevas rutas puertos y pasos, muestra cómo la reconfiguración geografía del Mercosur hacia Asia tendrá un peso tan significativo como lo tuvo la promoción de la globalización hace 30 años.

“No puede olvidarse que el bloque cuenta con una de las mayores reservas de agua del planeta -el Acuífero Guaraní-, y una suma inmensa de recursos energéticos renovables y no renovables”, alerta.

Ver este y otros artículos en el sitio de Trade News