LA AGENDA INTERNACIONAL DEL MERCOSUR. Desafíos que se plantean a nivel global y regional tras la experiencia de la pandemia

Newsletter de Comercio Internacional, Marzo de 2021

Resumen:

La agenda de las negociaciones comerciales internacionales del Mercosur es una resultante de cuestiones que inciden en las relaciones entre sus países miembros y los países del sistema internacional. Incluyen aquellas que se canalizan a través de organismos internacionales que tienen una mayor incidencia en las prioridades del proceso de integración, tal el caso, de la Organización Mundial del Comercio.

Tres parecerían ser algunas de las cuestiones más relevantes en la agenda 2021 del Mercosur y por ende en las de sus países miembros. Son cuestiones que son relevantes por su impacto simultáneo en dimensiones que parecen ser esenciales para entender el desarrollo del Mercosur. Ellas son la política, la económica y la jurídica.

Una primera cuestión a abordar se refiere a la idea de dotar al Mercosur de una mayor flexibilidad para encarar las negociaciones comerciales con otros países o grupos de países, a través de múltiples modalidades de acuerdos de cooperación.

La segunda cuestión es la de la participación de los países del Mercosur en acciones orientadas a dotar de más eficacia al sistema multilateral de comercio, hoy en día institucionalizado en la OMC.

Y la tercera cuestión es la de las vinculaciones que se entablen con otras regiones organizadas a través de distintas modalidades de acuerdos de integración y cooperación económica, tal los casos entre otros, de la UE y de los acuerdos inter-regionales en el Asia.

La densa agenda en el plano de las negociaciones comerciales internacionales, tanto del Mercosur como de la región latinoamericana, tornan más necesario que nunca el asegurar una activa participación, en el plano de la reflexión y de las ideas orientadas a la acción, de las instituciones académicas. Pensar enfoques e ideas concretas que faciliten la proyección al mundo de las capacidades existentes en la región latinoamericana, será en el futuro un factor importante para el desarrollo de estrategias efectivas y eficaces de inserción comercial internacional de los países de la región.

Intentaremos en esta oportunidad, elaborar sobre algunas de las ideas que fueran avanzadas en el Newsletter del mes de enero pasado en el que abordamos el tema de “Nosotros y el Mundo”.

Nos concentraremos en las que pueden ser, en nuestra opinión, cuestiones más relevantes vinculadas con la agenda de las negociaciones comerciales internacionales del Mercosur. Son cuestiones que, por lo demás, están muy relacionadas con las condiciones de incertidumbre que se han generado en el sistema internacional como consecuencia de la pandemia del coronavirus pero, sobre todo, de los efectos de la dinámica de cambios en las relaciones internacionales contemporáneas. Tales cambios están exteriorizando cada vez más sus impactos en las relaciones de poder, tanto político como económico, entre las naciones y, en particular, entre las que pueden ser consideradas como principales protagonistas del sistema internacional en términos de poder relativo.

La agenda de las negociaciones comerciales internacionales del Mercosur es la resultante de algunas de las principales cuestiones que inciden en las relaciones entre sus países miembros y los países del sistema internacional, incluyendo aquellas que se canalizan a través de organismos internacionales que tienen una mayor incidencia en las prioridades del proceso de integración, tal el caso, entre otros, de la Organización Mundial del Comercio.

Tres parecerían ser algunas de las cuestiones más relevantes para la agenda 2021 del Mercosur y por ende para las de cada uno de sus países miembros. Son cuestiones que son relevantes por su impacto simultáneo en tres dimensiones que consideramos como esenciales para entender el desarrollo del Mercosur. Ellas son la política, la económica y la jurídica. Como hemos señalado en otras oportunidades, son dimensiones que desde el momento fundacional han sido claves para interpretar la lógica del comportamiento de sus países miembros (e incluso de países que optaron por no acceder formalmente al Mercosur, tal el caso de Chile). De ahí que abordar un proceso de integración como el del Mercosur sólo desde una de esas tres perspectivas dimensionales, es correr el riesgo de no poder interpretar bien las realidades y, por lo tanto, de formular diagnósticos equivocados sobre ellas. Es decir, correr el riesgo de no entender nada y, sobre todo, de no poder identificar las acciones que puedan estar orientadas a incidir sobre tales realidades. O sea el riesgo de la inefectividad e ineficacia de lo que finalmente se decida.

Una primera cuestión a abordar se refiere a la idea de dotar al Mercosur de una mayor flexibilidad para encarar las negociaciones comerciales con otros países o grupos de países, a través de múltiples modalidades de acuerdos de cooperación.

La segunda cuestión es la de la participación de los países del Mercosur en acciones orientadas a dotar de más eficacia al sistema multilateral de comercio, hoy en día institucionalizado en la OMC.

Y la tercera cuestión es la de las vinculaciones que se entablen con otras regiones organizadas a través de distintas modalidades de acuerdos de integración y cooperación económica, tal los casos entre otros, de la UE y de los acuerdos regionales en el Asia, como por ejemplo el recientemente creado Regional Comprehensive Economic Partnership – RCEP (ver al respecto este �Newsletter de diciembre del año pasado) o en África, como por ejemplo los desarrollos posibles del acuerdo de la Unión Africana, que nuclea 55 países africanos y prevé la articulación de sus comunidades económicas regionales (ver al respecto el “African Union Handbook”, Addi Ababa – Ethiopia y Wellington, New Zealand, 2019).

La primera cuestión está orientada a encarar aquello que refleja la expresión muchas veces escuchada de que “el Mercosur nos ata”. Es decir que al ser miembro del Mercosur, un país confronta restricciones en su capacidad de desarrollar y concluir negociaciones comerciales individuales con otro u otros países. De ahí las recurrentes propuestas orientadas a flexibilizar el Mercosur abriendo el horizonte para posibles negociaciones comerciales en las que no se requiera que participen todos sus países miembros. Tal restricción se atribuye, en especial, al hecho que el Mercosur ha optado por la fórmula de unión aduanera en lugar de hacerlo por una zona de libre comercio.

Pero, como ya lo hemos señalado en otras oportunidades, tal restricción deriva no de la Decisión 32-00 del Consejo del Mercosur del año 2000, como muchas veces se ha indicado. Por el contrario, deriva de distintos elementos incluidos en el propio Tratado de Asunción, referidos al objetivo de “construir un Mercado Común” y, en especial, de su artículo segundo, cuando establece que “el Mercado Común estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados Partes”. Probablemente no fue una norma casual. Quizás tuvo mucho que ver con una preocupación central para el liderazgo político de ese momento –en especial de la Argentina y Brasil- cuál era la posibilidad de que uno de los países miembros del Mercosur optara luego por una alianza comercial preferencial con los Estados Unidos, cuyo gobierno venía de lanzar formalmente en 1989 la idea de una gran zona de libre comercio de las Américas, que incluso se podría construir a través de la incorporación individual de países interesados. La no incorporación de Chile al Mercosur, le permitió precisamente firmar un acuerdo de libre comercio con los EEUU.

Si esta interpretación es correcta –y así por lo menos lo entendemos- flexibilizar el Mercosur de manera de permitir que países miembros pudieran concluir individualmente acuerdos de comercio preferencial con terceros países o grupos de países, requeriría modificar el Tratado de Asunción, y especialmente sus artículos primero, segundo y quinto. Si ello no se visualizara como conveniente o posible, otra opción sería que él o los países interesados en tal ganancia de flexibilidad, optara por retirarse del Mercosur. Podríamos denominarla como la opción “Brexit”. Y una tercera opción sería recurrir al artículo 47 del Protocolo de Ouro Preto y convocar una conferencia diplomática que pudiera revisar la estructura institucional del Mercosur, en lo que se refiere a las competencias para flexibilizar compromisos asumidos (ver al respecto nuestra nota en el Suplemento Comercio Exterior de “La Nación”, del 14 de mayo 2020).

La segunda cuestión está referida al Mercosur y el sistema multilateral de comercio internacional institucionalizado en la OMC. La designación este 15 de febrero de Ngozi Okonjo Iweala en el cargo de Director General de la OMC, ha resuelto uno de los factores que generaban incertidumbres sobre la eficacia futura de la principal institución del sistema comercial internacional. (ver su perfil y trayectoria en www.wto.org). Su amplia y rica experiencia gubernamental en su país, Nigeria, y en el plano internacional, especialmente en el Banco Mundial, y más recientemente como Presidente del Consejo de Gavi –la Alianza para las vacunas-, permiten anticipar un período marcado por la eficacia de su gestión al frente de la OMC.

La OMC ha entrado entonces en una etapa donde se procurará activar su papel en relación a un sistema de negociaciones comerciales que requerirá de muchos esfuerzos para superar el relativo estancamiento que lo ha caracterizado en los últimos años.

Dos frentes de trabajo, entre varios otros, se destacan en la actual agenda de la OMC. Por un lado su papel para impulsar negociaciones comerciales multilaterales, que en parte quedó afectado con la experiencia de la Rueda Doha. Y, por el otro y no menos importante, restablecer la eficacia de su mecanismo de solución de controversias, que fue impactado por, entre otros factores, la posición que asumió el gobierno del Presidente Donald Trump y que condujo a una etapa aún no superada de relativa parálisis.

Los países latinoamericanos miembros del GATT primero y ahora de la OMC, siempre procuraron tener un protagonismo activo traducido en el impulso frecuente de iniciativas. Activar tal protagonismo debería ser una prioridad del grupo latinoamericano, que puede acrecentarse en la medida que se fortalezca la capacidad de acción conjunta especialmente de los países del Mercosur y de la Alianza del Pacífico, con larga tradición en impulsar las agendas del sistema comercial multilateral y, en particular, de la OMC.

Y la tercera cuestión se relaciona con las agendas de articulación del Mercosur con otras iniciativas de cooperación regional que tienen incidencia en el sistema comercial internacional. Ello implica, por cierto, acentuar las experiencias de articulación y trabajo conjunto, con otros esquemas de integración y cooperación regional en la propia América Latina, como sin dudas son, entre varios otros, la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la Alianza del Pacífico, la Comunidad Andina, el Sistema de Integración Centroamericano y el propio Mercado Común Centroamericano, y la Comunidad del Caribe. La reciente designación de Sergio Abreu, como Secretario General de la ALADI, ha abierto nuevos horizontes en la idea de hacer de esta organización un foro de iniciativas que faciliten el impulso de la integración regional, con incidencia en la participación conjunta de la región en el amplio y diverso frente de negociaciones comerciales internacionales.

Pero implica sobre todo, que los países de la región tengan un papel bien activo en la articulación con otras regiones relevantes para el desarrollo del comercio internacional global. Sin perjuicio de otros frentes –incluyendo los que eventualmente se puedan desarrollar con grandes protagonista del comercio internacional actual y del futuro (como son entre otros China, los EEUU y la India)- en lo inmediato el Mercosur tendrá que darle prioridad a los acuerdos que se han negociado con la UE y que se podrían negociar con el RCEP. Otros frentes relevantes lo constituyen las relaciones que se desarrollen con el Reino Unido tras la conclusión del Brexit (ver al respecto este Newsletter de febrero de este año).

La densa agenda en el plano de las negociaciones comerciales internacionales, tanto del Mercosur como de la región latinoamericana, tornan más necesario que nunca el asegurar una activa participación, en el plano de la reflexión y de las ideas orientadas a la acción, de las instituciones académicas. Pensar enfoques e ideas concretas que faciliten la proyección al mundo de las capacidades existentes en la región latinoamericana, será en el futuro un factor importante para el desarrollo de estrategias efectivas y eficaces de inserción comercial internacional de los países de la región (ver al respecto este Newsletter de noviembre 2020).

En tal sentido cabe mencionar como un aporte a la concepción y desarrollo de una estrategia de inserción comercial internacional de países latinoamericanos, la realización del Segundo Congreso del Grupo Regional de Integración y Desarrollo de América Latina y Europa (GRIDALE), que se realizará con modalidad virtual en Buenos Aires a partir del 8 de este mes de marzo. El primer Congreso tuvo lugar en Bogotá en el 2018. GRIDALE es una iniciativa de la Universidad Cooperativa de Colombia y es coordinado por Edgar Vieira Posada, con larga trayectoria tanto en el sector público de su país y en el Grupo Andino, como en el académico. El Congreso de Buenos Aires es organizado conjuntamente por GRIDALE y la Universidad Nacional de Tres de Febrero (para más información sobre GRIDALE, y sus actividades incluyendo sus Congresos de Bogotá (2018) y Buenos Aires (2021) y sobre sus publicaciones ver GRIDALE).

Lecturas recomendadas:

- Altman, Steven A.; Bastian, Phillip, “DHL Global Connectedness Index. Mapping the Current State of Global Flows”, Deutschw Post, DHL Group, Bonn 2019.

- Ansary, Tamin, “The Invention of Yesterday. A 50.000-Year History of Human Culture, Conflict and Connection”, BBS Public Affairs, New York 2019.

- Armstrong, Karen, “Los Orígenes del Fundamentalismo. En el judaísmo, el cristianismo y el islam”, Fábula Tusquets Editores, Barcelona 2009.

- Balmaceda, Daniel, “Oro y Espadas. Curiosas historias de la Argentina cuando era española”, Penguin Random House, Buenos Aires 2017.

- Bartesaghi, Ignacio, “El rol del acuerdo Mercosur-Unión Europea en la profundización de las relaciones entre Europa y América Latina y el Caribe”, Informe elaborado para el Sistema Económico Latinoamericano – SELA, Caracas 2021.

- Basco, Ana, “El comercio exterior, con mirada de género”, diario “Clarín”, 25 de febrero 2021, página 27.

- Doherty, Catherine, “Poustini. Encountering God in Silence, Solitude and Prayer”, Madonna House Classics, Combernere, Ontario, Canada 2012.

- Fenby, Jonathan, “History of Modern China. The Fall and Rise of a Great Power. 1850 to the Present”, Third Edition, Penguin Books, 2019.

- Fergusson, Niall, “The Square and the Tower. Networks and Power, From Freemasons to Facebook”, Penguin Books, 2019.

- Guelar, Diego, “Los 30 años del Mercosur: logros y tareas pendientes”, diario “La Nación”, 10 de febrero 2021.

- Kausikan, Bilahary, “The Arena. Southeast Asia in the Age of Great-Power Rivalry”, Foreign Affairs, March/April 2021 - Vol.100 – November 2021, pages 186-191.

- Rock, David, “The British in Argentina. Commerce, Settlers & Power. 1800-2000”, Palgrave, Macmillan, 2019

- Sharma, Ruchir, “The Rise and Fall of Nations. Forces of Change in the Post-Crisis World”, W.W.Norton & Company, New York – London 2017.

- Tan, Jeling, “How the WTO Changed China. The Mixed Legacy of Economic Engagement”, Foreign Affairs, March/April 2021 - Vol.100 – November 2021, pages 90-102.

- Ugarte, Manuel, “Hacia la Unidad Latinoamericana”, Prólogo y Antología de Norberto Galasso, Historia y Pensamiento Latinoamericano, Editorial Punto de Encuentro, Buenos Aires 2013.

- Zweig, Stefan, “Tres Maestros (Balzac, Dickens, Dostoiesvzki)”, Acantilado, Barcelona 2004.

- Zweig, Stefan, “Brasil País de Futuro”, Introducción de Volker Michels, Capitán Swing, Salamanca 2012.