LA CONSTRUCCIÓN DE AMÉRICA LATINA COMO REGIÓN ORGANIZADA: Una tarea necesaria, con objetivos de muy largo plazo y con resultados inciertos

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Octubre de 2020

Resumen:

La actual crisis global requiere que en el plano regional latinoamericano, se den pasos hacia el desarrollo de instituciones gubernamentales adaptadas a nuevas realidades. Son instituciones de integración, que reconocen en la construcción de la UE, un precedente importante. Por cierto que hay otras experiencias, en la propia Europa y en otras regiones. Algunas son experiencias fracasadas. Otras están limitadas a la integración económica y, sobre todo, a la comercial.

Con distintas modalidades en América Latina, se destacan las experiencias de la ALALC y la ALADI; la del Grupo Andino y luego la Comunidad Andina de Naciones; la del Mercado Común Centroamericano; la de la Comunidad del Caribe, y las de la Alianza del Pacífico y el Mercosur.

En nuestra región la creación de la ALADI definió una metodología de integración en base a la experiencia acumulada en la etapa previa de la ALALC. Se mantuvo el sueño original de aspirar a construir un mercado común latinoamericano. Y el Tratado de 1980 se refiere concretamente a pasos que pueden contribuir a tal objetivo de largo plazo.

En distintas oportunidades nos hemos referido a la conveniencia para nuestro país y para el Mercosur, de sacar provecho en sus estrategias de transformación productiva, desarrollo e inserción internacional, del potencial que brinda la ALADI. Sus reglas, si son bien interpretadas, permiten el desarrollo de los objetivos perseguidos a través de la conciliación entre los efectos de previsibilidad y, a la vez, de flexibilidad, producidos por los compromisos comerciales preferenciales y en especial los arancelarios y para-arancelarios, que en su marco se pacten entre un grupo de países miembros, esto es, no necesariamente todos.

En el año 2017 la ALADI, la CEPAL, el INTAL y la SIECA, organizaron una reunión regional sobre las bases para un acuerdo comercial integral latinoamericano. Sus aportes y conclusiones siguen teniendo validez para abordar el futuro trabajo conjunto entre países de la región.

La designación de Sergio Abreu como nuevo Secretario General de la ALADI, es un factor que puede contribuir a acentuar una estrategia de pleno aprovechamiento del potencial de la ALADI.

La crisis global de la pandemia (COVID-19) está requiriendo que en el plano regional latinoamericano, se den pasos hacia la renovación o construcción de instituciones gubernamentales que permitan que los países interesados puedan trabajar juntos en forma permanente, y con objetivos adaptados a nuevas realidades.

Son realidades que se caracterizan por algunos factores que las distinguen del mundo surgido del fin de la Segunda Guerra Mundial (1945) y, luego del fin de la Guerra Fría (1989-91). Tales factores son, entre otros: muchos más protagonistas, en especial relevantes (Estados y no estatales); mucho más conectados, en todos los planos y crecientemente en el cultural entendido en el sentido amplio; y mucho más diversidad, en todos los aspectos y no sólo en el plano de los valores y de las ideas.

Son instituciones gubernamentales regionales o subregionales, que se construyen con vocación de permanencia y con membrecía voluntaria. Ser país miembro, si se reúnen los requisitos requeridos, depende de la voluntad política del país que desea incorporarse. Pero también de que los demás países asociados lo acepten. El pacto constitutivo determina los objetivos que llevan a los países que pueden aspirar a ser miembros, a trabajar juntos. Reflejan la dimensión existencial de la institución creada o sea “porqué trabajamos juntos”. Y también determina la dimensión metodológica, o sea “cómo trabajamos juntos”.

Las dos dimensiones –existencial y metodológica- responden al “principio de libertad de organización” propio de las relaciones entre Estados independientes. Esto es, que si bien hay factores políticos, económicos y jurídicos que inciden en la definición del porqué y del cómo, el trabajo conjunto entre naciones soberanas –y que no aspiran a dejar de serlo, a pesar de que acepten condicionar el ejercicio irrestricto de su soberanía- responde a lo que los países que se asocian entienden que es lo que necesitan.

Este tipo de instituciones, normalmente denominadas de “asociación o integración”, reconocen en la construcción de lo que hoy es la Unión Europea, un precedente importante. Por cierto que hay otras experiencias valiosas, en la propia Europa y en otras regiones, y especialmente en el Sudeste asiático, tal el caso de la ASEAN. Algunas son experiencias fracasadas. Otras están más centradas la integración económica y, sobre todo en la comercial. Con distintas modalidades e intensidades, en América Latina, se destacan las experiencias de la ALALC y luego de la ALADI; la del Grupo Andino y luego la Comunidad Andina de Naciones; la del Mercado Común Centroamericano; la de la Comunidad del Caribe, y, más recientemente las de la Alianza del Pacífico y el Mercosur.

Son las mencionadas, experiencias que se distinguen más por las diferencias en sus dimensiones metodológicas, y no tanto en las existenciales. Son experiencias que en sus momentos fundacionales han puesto de relieve la importancia de los liderazgos políticos –normalmente en el alto nivel gubernamental- y la de quienes contribuyen con ideas y con capacidad de gestión en la construcción concreta del pacto asociativo, o luego en el desarrollo de los pasos necesarios para la efectiva puesta en marcha de lo acordado.

En el caso europeo, por ejemplo, el francés Jean Monnet fue un constructor con un papel decisivo en el momento fundacional de la integración regional, tanto en la definición de su dimensión existencial como en la metodológica. Como todo constructor tenía un “sueño”. Y su habilidad fue la de adaptar su sueño a los de otros protagonistas claves de la construcción europea. No fue, por cierto, el único constructor, En el momento fundacional de 1950 fueron varios los constructores, incluyendo los que aportaron el liderazgo político. Y la clave fue que supieron armar equipos en el trabajo conjunto de todos los constructores.

El sueño que llevó a lo que hoy es la UE, fue por un lado el de la paz y por el otro, el del trabajo conjunto entre naciones contiguas, a fin de generar “solidaridades de hecho” basadas en ganancias mutuas en términos de desarrollo, crecimiento económico y progreso social, tornando de tal forma inviables los enfrentamientos violentos y las guerras.

Algunos protagonistas de la experiencia de integración europea, imaginaban la construcción de una nueva unidad autónoma de poder, o sea un Estado nacional. En cierta medida era un modelo que llevó a la construcción de otros Estados naciones, tal el caso entre otros, de los Estados Unidos. Pero no fue ese el sueño que predominó. No era posible y quizás no era necesario. Como tampoco lo sería en América Latinan ni lo es en Asia.

Lo que resultó fue la construcción gradual a través del tiempo, de lo que es setenta años después un amplio y diverso espacio geográfico compartido en torno al concepto histórico y cultural de Europa. Algo quizás en la línea de la diversidad del sueño ilustrado por un reciente artículo de Janne Teller, titulado “My Dream For Europe”, en el libro editado por Sophie Hughes y Sarah Cleave (“Europa 28: Writing by Women on the Future of Europe”, Comma Pres & Hay Festival, UK 2020). Es un libro muy original en el que 28 mujeres (una por cada país de la UE, incluyendo Gran Bretaña), dan sus distintos puntos de vista sobre el sentido del proyecto común de la construcción europea.

En nuestra región, la ALADI definió en 1980 una metodología de integración en base a la experiencia acumulada en la etapa previa de la ALALC. Se mantuvo el sueño original de aspirar a construir un mercado común latinoamericano. Pero el Tratado se refiere concretamente a pasos que pueden contribuir a tal objetivo de largo plazo.

En otras oportunidades nos hemos referido a la conveniencia para nuestro país y para el Mercosur, de sacar provecho en sus estrategias de desarrollo e inserción internacional, del potencial que brinda la ALADI. Sus reglas, si son bien interpretadas, permitirían el logro de los objetivos perseguidos a través de la conciliación entre los efectos de previsibilidad y, a la vez, de flexibilidad, producida por los compromisos comerciales preferenciales y en especial los arancelarios y para-arancelarios, que en su marco se pacten entre grupos de países miembros, esto es, no necesariamente todos.

Dos aportes resultan del Tratado que sustituyó las fórmulas más rígidas incluidas en el de Montevideo de 1960, que creó la ALALC. El primero fue dejar de lado el fracasado intento de crear una zona de libre comercio, a perfeccionarse en un plazo de doce años. Era ese un objetivo que no habían imaginado originalmente los gobiernos de los países que negociaron y firmaron el Tratado. Lo tuvieron que hacer para que se adaptara a la interpretación predominante de las reglas del GATT. El segundo aporte fue el de insertar el nuevo Tratado en el marco de la “Cláusula de Habilitación”, que había sido negociada en ocasión de la Rueda Tokio en 1979. Ella implica una fórmula mucho más flexible para las preferencias, sobre todo arancelarias, que se otorguen entre sí países en desarrollo.

Uno de los efectos relevantes de esos dos aportes, se refleja en las oportunidades que brinda la ALADI, con sus normas referidas a los acuerdos de alcance parcial previstos en el Tratado de Montevideo de 1980 y en la Resolución n° 2 del Consejo de Ministros. Son instrumentos muy prácticos y funcionales para el desarrollo de estrategias conjuntas entre dos o más países miembros –pero no necesariamente todos-, orientada a promover múltiples modalidades de vínculos comerciales preferenciales y encadenamientos productivos transnacionales y, sobre todo, los que aspiren a tener un alcance regional y una proyección global. La simple lectura de las mencionadas normas permite tener una noción de la amplitud de opciones que brinda el instrumental jurídico de la ALADI. Fue éste quizás el principal aporte a las metodologías de la integración económica que resultó de la reunión negociadora del Tratado que tuvo lugar en Acapulco en junio de 1980.

Las normas de la ALADI permiten desarrollar entre sus países miembros estrategias de “convergencia en la diversidad”. En el año 2014 ese fue el enfoque estratégico que se impulsó por iniciativa de la Presidente Michelle Bachelet y de su Canciller Heraldo Muñoz, tras una reunión de los países miembros realizada en Santiago de Chile.

Pero además, permiten desarrollar políticas de convergencia entre distintos procesos regionales de integración, tal el caso entre otros posibles, de la articulación entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico. Como señalamos en otras oportunidades, cabe mencionar la conveniencia del desarrollo de iniciativas conjuntas de este grupo de países, referidas a cuestiones relevantes de sus respectivas agendas de relaciones comerciales internacionales.

Una cuestión relevante para una acción conjunta de este grupo de países, es la de las reformas que conviene introducir en la OMC. ¿Cuáles son o deberían ser las reformas que más pueden interesar a los países del Mercosur y a los de la Alianza del Pacífico? ¿Qué propuestas concretas podrían ser presentadas por este grupo de países? Y ¿cuál podría ser el posicionamiento de los países del grupo ante propuestas que introduzcan otros países o grupos de países, tal los casos de los EEUU, de la UE, de China, de India, de Australia, de Japón o de Sudáfrica, entre otros?

Otra cuestión es la del desarrollo de acuerdos de comercio preferencial en los que participen países de la Alianza del Pacífico y del Mercosur, y que tengan un alcance bi-regional. La conclusión del acuerdo de asociación entre el Mercosur y la UE, de concretarse algún día su firma y entrada en vigencia, podría abrir el camino a la conexión con los acuerdos que la UE ha concluido con países de la Alianza del Pacífico, tal como en su momento lo propusieran Ricardo Lagos y Osvaldo Rosales. Surgiría entonces una red de acuerdos bi-regionales muy funcional a la promoción de inversiones conjuntas que involucren empresas de ambas regiones. Lo mismo podría resultar de una red de acuerdos bi-regionales entre países del grupo de los 8 (Mercosur y Alianza del Pacífico) y otros grandes mercados (tales como China, India, Canadá, Japón y los EEUU, entre otros, incluyendo por cierto la ASEAN).

En el año 2017, la ALADI, junto con la CEPAL, el INTAL y la SIECA, organizaron una reunión de alcance regional sobre las bases para un acuerdo económico comercial integral latinoamericano”. Sus aportes y conclusiones siguen teniendo validez para abordar el futuro trabajo conjunto entre países de la región (ver el informe sobre la reunión realizada en la sede de la ALADI el 21 de abril del 2017, en “Memorias del Conversatorio. Responder proponiendo. Bases para un acuerdo económico comercial integral latinoamericano”, en la página web de la ALADI).

La reciente designación de Sergio Abreu como nuevo Secretario General de la ALADI (2020-2023), es un factor que puede contribuir al pleno aprovechamiento del potencial de la organización, especialmente en el mundo post-pandemia. Podrá continuar y profundizar el trabajo realizado, especialmente por sus dos predecesores, uno de cuyos reflejos fue precisamente la reunión mencionada en el párrafo anterior.

Abreu tiene en su país, Uruguay, una densa trayectoria académica y política. En su amplia actividad política y profesional, ha sido Canciller (1993-95), Ministro de Industria, Minería y Energía (2000-2002), Senador de la República, y Presidente del Consejo Uruguayo de Relaciones Internacionales (CURI). Buen conocedor de los países de la región y de sus procesos de integración económica tiene, como uruguayo, buena experiencia en la difícil y necesaria tarea de intentar construir consensos que sean efectivos, eficaces y con legitimidad social. No hay que dudar de que al menos lo intentara.

Sección Lecturas Recomendadas:

- Acharya, Amitav, “The End of American World Order”, Second Edition, Polity Press, Cambridge – Medford, 2018.

- Albertoni, Nicolás; Malamud , Andrés, “La Unión Europea y América Latina: De Sueño a Pesadilla”, The New York Times, edición en español, 14 de septiembre 2020.

- Auslin, Michael R. “Asia’s New Geopolitics. Essays on Reshpingntxhe Indo-Pacific”, Hoover Institutions Press, Stanford University, Stanford 2020.

- Bush, Vannevar, “Science. The Endless Frontier”, A report to the President on a Program for Postwar Scientific Research, National Science Foundation, Washington D.C., 1945.

- Isaacson, Walter, “Los Innovadores. Los Genios que Inventaron el Futuro”, Debate, Penguin Random House Grupo Editorial, Barcelona 2014.

- Jacques, Martin, “When China Rules the World. The End of the Western World and the Birth of a New Global Order”, Penguin Books, New York 2012.

- Lake, David A., Hierarchy in International Relations”, Cornell University Press Ithaca and London 2009.

- Peña, Félix, “El futuro del Mercosur: solidaridad y cooperación en el mundo post-pandemia”, en Suplemento Comercio Exterior, diario “La Nación”, jueves 10 de septiembre 2020, página 3, en www.lanacion.com.ar.

- Rieger, Bernhard, “El Auto del Pueblo. Una Historia Global del Volkswagen Beetle”, Motor Libro de Lenguaje Claro Editora, Carapachay, Pcia de Buenos Aires, 2018

- Zachary, G.Pascal, “Endless Frontier. Vannevar Bush, Engineer of the American Century”, Free Press, New York 1997.

- Zakaria, Fareed, “From Wealth to Power. The Unusual Origins of America’s World Role”, Princeton University Press, Princeton, New Jersey 1998.