CUESTIONES DEL ACUERDO MERCOSUR-UE QUE REQUIEREN ESPECIAL ATENCIÓN. Su relevancia para elaborar “la agenda del día después”

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Septiembre 2020

Resumen:

Todo indicaría que las negociaciones entre el Mercosur y la UE han concluido. ¿Qué quiere decir para quienes se interrogan –especialmente las empresas pymes de la Argentina y del Mercosur- sobre cómo prepararse para operar y competir en el futuro amplio ámbito económico bi-regional?

Es posible que el acuerdo se firme y que entre en vigencia. Pero también es posible que no. Son entonces dos escenarios que pueden ser muy distintos en sus alcances al que, al menos para las empresas de los países del Mercosur, ha predominado en las últimas tres décadas.

Lo concreto es que la capacidad para competir en cualquiera de los dos escenarios requerirá para muchas empresas fuertes ajustes en sus estrategias y en sus modalidades operativas. El tiempo disponible para adaptarse a un escenario o al otro (o a las múltiples variantes imaginables) puede ser aún amplio, esto es de dos o tres años como mínimo.

Pero también hay que tomar en cuenta los plazos que pueden requerirse para adaptar una empresa a condiciones de competitividad que podrían ser –según sea el escenario que se contemple, el país y sector al que pertenece la empresa, entre otros factores- muy diferentes a los actuales.

En el caso de los países del Mercosur, un factor adicional de incertidumbre se refiere a la eventual entrada en vigencia bilateral del acuerdo de asociación. De los textos negociados ya publicados no surgen referencias explícitas a tal posibilidad.

Tres cuestiones adicionales requieren atención por su relevancia para las pymes que operen en el ámbito bi-regional desde un país del Mercosur. Ellas son: las referidas a la transformación productiva que faciliten una participación efectiva y la internacionalización de las empresas pymes del Mercosur; al desarrollo de políticas de apoyo y promoción de las pymes por parte de gobiernos locales (provinciales y municipales), y a las reglas de origen que faciliten el aprovechamiento de la red de acuerdos de comercio preferencial que han celebrado o puedan celebrar, el Mercosur y la UE con otros países y regiones, y en especial, con los de la Alianza del Pacífico.

El futuro del acuerdo de asociación bi-regional entre el Mercosur y la Unión Europea sigue siendo incierto. Formalmente las negociaciones han concluido. Es posible que el acuerdo se firme y que entre en vigencia. Pero también es posible que no. Algo así como 50% de un lado y otro tanto del otro.

¿Qué quiere decir esto para quienes se interrogan –especialmente las empresas pymes de la Argentina y del Mercosur- sobre cómo prepararse para operar en el futuro con sus bienes y con sus servicios en el amplio ámbito económico bi-regional?

Lo primero que puede señalarse es que sería un error, incluso serio, dar por cierto tanto un escenario como el otro (según sea que se firme o que no), como asimismo sus distintas y múltiples consecuencias. Y en todo caso, los dos escenarios pueden ser muy distintos en sus alcances al que, al menos para las empresas de los países del Mercosur, ha predominado en las últimas tres décadas.

Por el contrario lo recomendable es, en este momento, interrogarse sobre lo que implicaría para una empresa prepararse para competir, tanto en el mercado de los países del Mercosur como en el bi-regional, ya sea en el caso de que se concrete la entrada en vigencia del acuerdo de asociación, o en el caso que no. Lo concreto es que la capacidad para competir en cualquiera de los dos escenarios requerirá para muchas empresas fuertes ajustes en sus estrategias y en sus modalidades operativas. Es lo que nos gusta denominar la “agenda del día después”.

El tiempo disponible para adaptarse a un escenario o al otro (o a las múltiples variantes imaginables) puede ser aún amplio, esto es de dos o tres años como mínimo. E incluso, en el caso de que entre en vigencia el acuerdo, tal plazo se puede extender más años si se toman en cuenta los previstos para que se completen, por ejemplo, los procesos de desgravación arancelaria.

Pero también hay que tomar en cuenta los plazos que pueden requerirse para adaptar una empresa a condiciones de competitividad que podrían ser –según sea el escenario que se contemple, el país y el sector al que pertenece la empresa, entre otros factores- muy diferentes a los actuales.

De ahí que parece algo recomendable para una empresa el comenzar a explorar la incidencia que uno u otro escenario, pudiera tener en su capacidad para competir en su propio país, en el Mercosur o en el espacio bi-regional. Puede ser natural que una empresa considere innecesario prepararse ya para escenarios aún tan inciertos. Pero algunos de sus actuales o potenciales competidores pueden haber empezado ya a hacerlo.

Sin perjuicio de otros, dos recientes informes permiten a un empresario -así como a sus colaboradores y a quienes aspiran a asesorarlos-, tener elementos para un buen diagnóstico sobre el escenario de entrada en vigencia del acuerdo de asociación. Ambos son muy recomendables –sólidos y profundos- para quienes desean conocer y entender cuáles son los posibles alcances de las distintas medidas incorporadas al acuerdo.

Uno es el informe de 56 páginas, producido por tres especialistas de prestigio de la Argentina. Fue publicado por el CIPPEC y, elaborado por Ricardo Carciofi, Rosario Campos y Romina Gayá, en julio 2020 ([www.cippec.org/wp-content/uploads/2020/08/195-DT-ADE-Mercosur-UE-Carciofi-Camos-Gaya-julio2020.pdf ver informe]).

El otro, es el informe de 80 páginas producido por tres especialistas también con prestigio del Brasil. Fue publicado por el BID-INTAL, y elaborado por Lucía Maduro, Pedro Da Motta Veiga y Sandra Polónia Rios, en agosto 2020 ([www.iadab.org/es/intal/home ver informe]).

Un factor de incertidumbre adicional puede ser el que resultaría de la eventual entrada en vigencia bilateral del acuerdo de asociación. De los textos del Acuerdo que ya han sido publicados no surgen referencias explícitas a tal posibilidad. Siempre se entendió que el Mercosur negociaba como conjunto, ya que se trata formalmente de una unión aduanera. Más que “imperfecta”, -que implica una suerte de juicio de valor efectuado desde una perspectiva económica-, la unión aduanera que resulta de la aplicación del Tratado de Asunción, puede calificarse como “incompleta”, en el sentido que no se han desarrollado todo sus elementos explícitamente previstos, por ejemplo, el referido al arancel externo común.

Una lectura tan siquiera superficial del Tratado de Asunción, especialmente de su artículo 2° sobre “reciprocidad de derechos y obligaciones”, permite concluir que los países signatarios han asumido el compromiso de construir una unión aduanera completa. Sostener lo contrario podría significar el planteo de la necesidad de una eventual renegociación del Tratado, con el fin de limitar el Mercosur a la figura más flexible de una zona de libre comercio.

La idea de la simultaneidad de la entrada en vigencia de las normas internacionales que hacen al funcionamiento del Mercosur, tiene también su sustento en otro texto fundacional, cual es el Protocolo de Ouro Preto. En su artículo 40 prevé explícitamente que las normas producidas por los órganos del Mercosur (artículo 2° del mismo Protocolo), que requieran ser incorporadas al ordenamiento jurídico interno de un país miembro, entran en vigencia simultáneamente en cada uno de los países. ¿Podría ser diferente en el caso de la incorporación de normas que resulten de un acuerdo internacional?

Pero lo concreto es que la idea de la bilateralidad –en el sentido que el acuerdo entra en vigencia para el país que lo haya ratificado, aun cuando otros u otro no lo hubieren hecho- está mencionada en documentos y pronunciamientos oficiales de países miembros del Mercosur. Incluso está mencionada en el antes referido informe publicado por el BID-INTAL, pero sin precisar el documento oficial que permitiera avalar legalmente tal hecho.

Por sus eventuales implicancias jurídicas y políticas, es una cuestión que merece atención. Si hubiere consenso político entre los cuatro países miembros del Mercosur, sería jurídicamente posible acordar alguna fórmula que permita solucionar el problema, eventualmente sin tener que modificar el Tratado fundacional.

Por último, en nuestro “Newsletter” del mes de agosto pasado, mencionamos al finalizar tres cuestiones que requerirán una especial atención, al menos en el caso de las empresas pymes, para la preparación “del día después” de la entrada en vigencia del acuerdo de asociación. Dijimos entonces que analizaríamos tales cuestiones en esta oportunidad.

Una primera cuestión se refiere al desarrollo, en la práctica, de las disposiciones previstas en el acuerdo birregional entre el Mercosur y la UE, para el apoyo a la participación efectiva de las pequeñas y medianas empresas.

Nos referimos en particular, a los programas de cooperación técnica y al financiamiento de transformación productiva que puedan desarrollarse con la UE, con el objetivo de facilitar la adaptación de empresas pymes a las nuevas condiciones de competitividad que surgirán de la efectiva vigencia del acuerdo de asociación.

Además de la experiencia que la UE ha desarrollado a través de los años en sus políticas de apoyo a la reconversión productiva, más recientemente ha acumulado otras como consecuencia de la incorporación de los países de Europa del Este, muchas de ellas inspiradas en lo que fueron los efectos del Plan Marshall para la propia Europa de la post-guerra. Son todas ellas experiencias que pueden servir de guía a políticas de cooperación con las pymes de los países del Mercosur, que se preparen para competir en el espacio bi-regional.

Una segunda cuestión, se refiere a la participación activa de los distintos gobiernos locales en el aprovechamiento por sus respectivos sectores productivos, de las oportunidades que se abrirán con el acuerdo birregional. Algunos ya tienen programas referidos al comercio y a las inversiones con la UE.

En ese sentido, el acuerdo de asociación abre oportunidades para acentuar el desarrollo de programas de cooperación técnica y financiera destinados a facilitar la participación de regiones, provincias y ciudades de países del Mercosur en el espacio económico birregional, y también para estimular la cooperación y las acciones conjuntas, especialmente con la participación de empresas pymes de los dos lados del Atlántico.

Y la tercera cuestión es la de analizar los múltiples desdoblamientos a que puede dar lugar el acuerdo birregional, tan pronto se lo inserta con sus respectivas reglas de origen, en las redes de acuerdos de comercio preferencial, que han celebrado o puedan celebrar el Mercosur y la UE con otros países y regiones, y en especial, con los de la Alianza del Pacífico.

El vínculo entre “reglas de origen”, “acuerdos regionales preferenciales” y “cadenas de valor”, podría nutrir políticas de cooperación bi-regional que faciliten y promuevan la acción conjunta entre pymes de ambos lados del Atlántico, con las de otras regiones con las que ya existen distintas modalidades de acuerdos preferenciales, por ejemplo en la propia América Latina, África y el Asia-Pacífico.

Sección Lecturas Recomendadas:

- Bartesaghi Hierro, Ignacio, “Mercosur. Su desarrollo normativo frente a las tendencias mundiales” Grupo Magro Editores – Universidad Católica del Uruguay (UCU), Montevideo 2020.

- Bouzas, Roberto, “Que el acuerdo Mercosur-UE sea una herramienta constructiva”, diario “La Nación” del 7-08-2020.

- Carciofi, Ricardo; Campos, Rosario; Gayá, Romina, “Acuerdo Mercosur-UE. Desafíos y Oportunidades para Argentina”, CIPPEC, Programa de Desarrollo Económico – Documento de Trabajo n° 195, Buenos Aires Julio 2020.

- Carter, Zachary, D, “The Price of Peace. Money, Democracy and the Life of John Maynard Keynes”, Random House, New York 2020

- Frank, Thomas, “The People, NO. A Brief History of Anti-Populism”, Metropolitan Books, Henry Holt and Company, New York 2020

- Goldman, David P., “You Will Be Assimilated. China´s Plan to Sino.Form the World”, Bombardier – Post Hill Press, New York - Nashville 2020.

- Maduro, Lucía; Da Motta Veiga, Pedro; Polonia Rios, Sandra, Acordo Mercosul-Uniao Europeia. Impactos normativos/regulatórios no Mercosul”, Coordinador Ricardo Rozemberg, INTAL-BID, Nota Técnica N° IDB-TN-1997, 2020.

- Mishra, Pankaj, “The Age of Anger. A History of the Present”, Farrar, Straus and Giroux, New York 2017.

- Narlikar, Armita, “International Trade and Developing Countries. Bargaining Coalitions in the GATT and the WTO”, Routledge, London and New York 2003.

- Narlikar, Amrita, “The World Trade Organization. A Very Short Introduction”, Oxford University Press, Oxford New York 2005.

- Narlikar, Amrita, Daunton, Martin; Stern, Robert (Editors), “The Oxford Handbook on the World Trade Organization”, Oxford University Press, Oxford-New York 2012.

- Narlikar, Amrita, “Poverty Narratives and Power Paradoxes in International Trade Negotiations and Beyond”, Cambridge University Press, Cambridge-New York 2020.

- Orlik, Thomas, “China, The Bubble that Never Pops”, Oxford University Press, New York 2020.

- Ponfret, John, “Chinese Lessons. Five Classmates and the Story of the New China”, Henry Holt and Company, New York 2003.

- Pomfret, John, “The Beautiful Country and the Middle Kingdom. America and China, 1776 to the Present”, Henry Holt and Company, New York 2016.

- Rojas, Shunko, “Qué significa el acuerdo con la Unión Europea en el día a día para los argentinos”, diario “Infobae”, del 2 de julio de 2020.

- Sachs, Jeffrey D. “The Ages of Globalization. Geography, Technology. And Institutions”, Columbia University Press, New York 2020.

- Zoellick, Robert,B., “America in the World. A History of U.S. Diplomacy and Foreign Policy”, 12Twelve, New York – Boston 2020.

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(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).