Conferencia diplomática: ¿una iniciativa oportuna para el futuro del Mercosur?

Félix Peña, La Nación, Suplemento de Comercio Exterior, 14 de mayo de 2020

En abril 2019, en esta misma columna nos interrogamos sobre si no había llegado la hora de rediseñar el Mercosur. Un año después, tras las recientes diferencias entre los socios sobre sus negociaciones comerciales externas, el interrogante sigue siendo relevante.

Postergar el debate formal entre los países miembros sobre cuestiones sensibles de su agenda conjunta, no es hoy lo más recomendable. Menos aún en el contexto de las incertidumbres generadas por la actual pandemia global. Tiene que ser, por lo tanto, un debate que trascienda lo académico y enfoques mono-disciplinarios.

Por el contrario, tiene que orientarse a producir decisiones gubernamentales que se traduzcan en compromisos y reglas de juego comunes. Y ser incentivado al más alto nivel político. Tal como fuera el papel de los presidentes Alfonsín y Sarney al impulsar la idea que condujo a los acuerdos entre Brasil y Argentina, un precedente del posterior Tratado de Asunción.

Como hemos señalado en otras oportunidades, lo esencial del Mercosur debe ser visualizado a través del objetivo de construir un espacio político, social y económico único de alcance regional. Pero sin perjuicio de que ese sea su objetivo del muy largo plazo, lo concreto es el desarrollo gradual del camino que conduzca a un espacio regional de trabajo conjunto entre naciones soberanas, incluso con geometrías variables, que incluya por cierto lo económico y comercial, pero siempre junto con lo político y social.

En el recorrido de este largo camino hacia una mayor integración, se privilegia la concreción de objetivos de comunes que permitan lograr, a la vez, una mayor conectividad, compatibilidad, concertación y convergencia entre los respectivos espacios nacionales. Todo ello, preservando sus ricas diferencias, identidades e individualidades.

En la mencionada nota de abril 2019, nos sumábamos a la propuesta avanzada antes por Rubens Barbosa, destacado diplomático y especialista del Brasil, sobre la conveniencia de activar un mecanismo previsto en el artículo 47 del Protocolo de Ouro Preto. Es el de una conferencia diplomática, convocada con el fin de revisar la estructura institucional del Mercosur y las atribuciones específicas de sus órganos. Consideramos que sería una iniciativa muy oportuna.

La conferencia diplomática podría incluir cuestiones institucionales relacionadas con el trabajo conjunto entre países miembros del Mercosur. Entre otras, la de cómo desarrollar negociaciones comerciales preferenciales conjuntas con terceros países, y los alcances y efectos de los compromisos que se acuerden.

Una ventaja del enfoque propuesto es que no se refiere a una conferencia diplomática que rediseñe los objetivos del Mercosur, pero sí su arquitectura institucional, incluyendo la competencia de sus órganos para llevar adelante los objetivos propuestos.

Sin perjuicio de otras, las siguientes podrían ser algunas cuestiones relevantes y sensibles a incluir en la agenda de una conferencia diplomática del Mercosur:

- Modalidades del proceso de formación de decisiones y de producción de sus reglas, a fin de que sean efectivas (que penetren en la realidad), eficaces (que produzcan los resultados procurados) y legítimas (que sean reconocidas como tales por las respectivas ciudadanías).

- Mecanismos institucionales y métodos de trabajo que faciliten una evolución gradual y flexible de la convergencia en el desarrollo económico de los países miembros en todos los planos, incluso el social y el cultural.

- Articulación institucional con otros espacios de integración en los que participen países miembros junto con países latinoamericanos, tal el caso de la convergencia con la Alianza del Pacífico.

- Múltiples velocidades que faciliten el desarrollo concertado de objetivos comunes, trascendiendo al plano exclusivamente económico, sea a través de diversas modalidades de acuerdos sectoriales, o de acuerdos con terceros países en los que se asegure su compatibilidad con objetivos y mecanismos del Mercosur.

- Capacidad del órgano común (actualmente la Secretaría del Mercosur) para facilitar con iniciativas concretas, la concertación de intereses y posiciones nacionales en relación a cuestiones relevantes del Mercosur, incluyendo las de su agenda externa, para asegurar eficacia en el cumplimiento de objetivos comunes y actividades conjuntas que se comprometan.

Un aspecto que será clave a tener en cuenta, si se optara por convocar la conferencia diplomática prevista en el Protocolo de Ouro Preto, es el hecho de que el desarrollo futuro del Mercosur se seguirá insertando simultáneamente en tres estructuras institucionales de alcance regional, y al menos una de alcance global, tal como ha ocurrido desde sus orígenes. Son estructuras que han estado presentes en el camino que llevó a su construcción y que siguen teniendo vigencia hoy.

Las estructuras institucionales de alcance regional son, en primer lugar, la del propio Mercosur. Se originó en el Tratado de Asunción y se desarrolló a través de otros instrumentos fundacionales, como el mencionado Protocolo de Ouro Preto y, a la vez de un conjunto variado de reglas originadas, sea en acuerdos sectoriales, o en decisiones y resoluciones, que en sus treinta años de existencia aprobaron, con distintos alcances y eficacias, los órganos del Mercosur.

La segunda es la del Tratado de Integración binacional entre la Argentina y Brasil de 1988, que sigue vigente y que refleja el momento político que condujo luego al Mercosur. De hecho acuerdos relevantes como el automotriz entre Argentina y Brasil, se han insertado en instrumentos originados en ese marco institucional.

Y la tercera es la del Tratado de Montevideo de 1980, por el que se creó la Aladi, como continuación de la Alalc y en cuyo marco se insertan los compromisos que originan tratamientos comerciales preferenciales acordados entre países del Mercosur. Es a través de los acuerdos de complementación económica en el marco de la Aladi que se desarrolla la red de acuerdos preferenciales latinoamericanos en forma compatible con el sistema multilateral de comercio de la OMC.

Precisamente es la de la OMC la estructura institucional de alcance global en la que se insertan los compromisos comerciales preferenciales incluidos en acuerdos regionales, tal como los mencionados antes. Si bien ha ido perdiendo la influencia que tuvo originalmente, para condicionar el desarrollo de acuerdos comerciales preferenciales que celebran sus países miembros, es evidente que a los países del Mercosur les ha convenido este marco institucional de alcance global que genera disciplinas colectivas en las negociaciones comerciales internacionales, incluyendo particularmente la que regula el principio de no discriminación.

Se trata de activar un mecanismo previsto en el artículo 47 del Protocolo de Ouro Preto y es el de una conferencia diplomática Podría incluir cuestiones institucionales relacionadas con el trabajo conjunto de los países miembro.