NEGOCIACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES DEL MERCOSUR. Consideraciones sobre algunos impactos de la crisis del Covid-19

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, mayo de 2020

Resumen:

El de las negociaciones comerciales internacionales es uno de los planos más expuestos al impacto cambios que se producen en el entorno del Mercosur. Desde antes que se desatara la actual pandemia, la agenda 2020 de sus negociaciones internacionales ofrecía aspectos complejos, en los cuales era factible observar diferencias de criterios entre los cuatro países miembros.

Uno de los aspectos en los que podían percibirse tales diferencias, era el de que fuera posible negociar acuerdos comerciales preferenciales en los que no todos los países miembros participaran, pudiendo por lo tanto generar impactos en el comercio intra-Mercosur y sobre todo en el valor relativo de las respectivas preferencias comerciales.

El debate que se ha observado al respecto, suele no tener presente que el Tratado de Asunción establece formalmente un mercado común, con una unión aduanera y con un arancel externo común. Ello implica el reconocimiento de que aquello que un país otorgó a otro país miembro –por ejemplo, el arancel cero para el comercio recíproco- no se lo puede licuar dándole unilateralmente la misma ventaja a un país no miembro. Sólo se puede hacer a través de un acuerdo internacional negociado y firmado por todos los socios. De ahí la necesidad de negociar como conjunto los acuerdos comerciales preferenciales con terceros países.

Si no se pudiere concertar una modificación del Tratado de Asunción, y un país o varios quieren readquirir la libertad para definir individualmente sus compromisos comerciales internacionales, ¿qué alternativas tendrían por delante? En la experiencia internacional en materia de integración, hay varios precedentes de lo que un país puede hacer si los compromisos adquiridos con sus socios en un acuerdo de integración, no le convienen más. Por ejemplo, se puede retirar del acuerdo.

Es ya evidente la conveniencia de adaptar métodos empleados para construir el Mercosur, a nuevas realidades globales, regionales y de sus propios países miembros. Es mejor que abandonar objetivos políticos y económicos, que condujeron a su creación, como resultante de la iniciativa de la integración entre Argentina y Brasil, a la que se sumaron luego Uruguay y Paraguay.

A medida que pasan los días se aprecian efectos globales que la pandemia del Covid-19 está desatando en el mundo y en muchos países, incluyendo los socios del Mercosur.

Como en toda crisis internacional de la magnitud que tiene la actual, es difícil prever su verdadera dimensión y el alcance de todos sus efectos. Se caracteriza por tornar precarios diagnósticos y pronósticos. Por ello no es fácil predecir cuáles serán sus impactos profundos en el desarrollo del Mercosur (como tampoco lo es en el caso de la UE). Sobre todo por los múltiples efectos que ya se están observando en cada uno de sus países miembros, tanto en el plano político como en el económico y social, e incluyendo por cierto en el de su inserción comercial internacional.

Los actuales son entonces tiempos que exigen mucha prudencia, tanto en el plano de los diagnósticos como en el de las estrategias y acciones que se emprendan. En particular por los protagonistas que tienen responsabilidades, entre otros, en el plano gubernamental, empresario, sindical, social, periodístico y académico. Leer al mundo que nos rodea con enfoques propios del pasado, incluso el inmediato, no parece ser hoy lo más recomendable.

El de las negociaciones comerciales internacionales parecería ser uno de los planos más expuestos al impacto de los cambios que se están produciendo en el entorno del Mercosur. Desde antes que se desatara la actual pandemia, la agenda 2020 de sus negociaciones internacionales ofrecía aspectos complejos, en los cuales era factible observar diferencias de criterios entre los cuatro países miembros. Algunos de ellos parecen haberse acentuado en el contexto de la actual crisis.

Uno de los aspectos en los que podían percibirse tales diferencias, era el de que fuera posible negociar acuerdos comerciales preferenciales en los que no todos los países miembros participaran, pudiendo por lo tanto generar impactos en el comercio intra-Mercosur y sobre todo en el valor relativo de las respectivas preferencias comerciales.

El debate que se ha observado al respecto, suele reflejar un no reconocimiento de que el Tratado de Asunción establece un mercado común con una unión aduanera y un arancel externo común. Más aún, en su artículo 2° establece que “el mercado común estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados Partes” (hemos analizado este tema en anteriores Newsletters incluyendo el de marzo de este año).

Implica por ejemplo, el reconocimiento de que aquello que un país otorgó a otro país miembro –por ejemplo, el arancel cero para el comercio recíproco- no se lo puede luego licuar dándole unilateralmente la misma ventaja a un país no miembro. Sólo se puede hacer a través de un acuerdo internacional negociado y firmado por todos los socios. De ahí la necesidad de negociar como conjunto los acuerdos comerciales preferenciales con terceros países.

¿Puede este compromiso diluirse o cambiarse sin modificar el Tratado con el acuerdo explícito de todos los socios? Desde el punto de vista jurídico la respuesta es no. No podría ser sólo por medio de una Decisión del Consejo del Mercosur, tal como resultaría, por ejemplo, de una modificación de la Resolución 32/00 del año 2000, como a veces se ha sugerido. Y se sabe que lo jurídico puede tener una clara implicancia política.

En el caso del Mercosur la restricción pactada en el Tratado de Asunción no deriva necesariamente de consideraciones teóricas. Es resultado del contexto en el cual se negoció el Tratado de Asunción. Además del peso que tuvo el “modelo europeo”, recordemos que un telón de fondo fue la preocupación de los socios –en especial de la Argentina y del Brasil- con la posibilidad que uno u otro estuviera tentado a abrir una negociación comercial bilateral con los EEUU, que había ya lanzado su Iniciativa de las Américas orientada a negociar acuerdos bilaterales de libre comercio con países de la región.

Incluso, podría ser esa una de las razones que explicarían por qué Chile prefirió no acepto ser miembro del Mercosur, a lo que estaba invitado. Luego concretó su acuerdo bilateral de libre comercio con los EEUU.

Si eventualmente no se pudiere concertar una modificación del Tratado de Asunción, y un país o varios quieren readquirir la libertad para definir individualmente sus compromisos comerciales internacionales, ¿qué alternativas tendrían por delante?

Tal como lo hemos señalado en otras oportunidades, en la experiencia internacional en materia de integración, hay varios precedentes de lo que un país puede hacer si los compromisos adquiridos con sus socios en un acuerdo de integración, no le convienen más. Se puede retirar del acuerdo. El Brexit es una experiencia reciente al respecto. Obvio, que tiene ello consecuencias económicas y, eventualmente, también políticas. Para unos y otros, o sea para él o los que se van, o él o los que se quedan. Pero es una mejor alternativa a seguir siendo parte de un club que eventualmente se entiende que ha dejado de ser conveniente.

Lo concreto ahora es que una vez más el Mercosur está atravesando un momento difícil. Es algo recurrente en procesos similares, incluso en el europeo. Son procesos que se supone que son para siempre. Pero que continuamente requieren ser actualizados y adaptados a realidades cambiantes. Incluso por los efectos producidos por el propio proceso.

Una pregunta recurrente en estos procesos es si tienen futuro. Es posible formularla con respecto al Mercosur. Y se la ha formulado muchas veces en el caso de la UE. Incluso también se observa que se la formula hoy, como consecuencia de los efectos que en Europa está produciendo la crisis del Covid-19. Y una de las razones por las que tal pregunta se plantea con frecuencia, se debe al hecho que son procesos que siguen siendo voluntarios en cuanto a la participación de un país concreto. Quien considera que el proceso como tal no le conviene, puede retirarse, siguiendo al respecto las reglas que se hubieren pactado.

La interpretación de la decisión de la Cancillería argentina de no seguir participando en el momento actual, en las negociaciones de nuevos acuerdos de libre comercio que se están desarrollando entre el Mercosur y un grupo de países (entre otros, Corea del Sur, Canadá, y Líbano), ha producido diversas reacciones, incluso críticas, en el país. Tuvo un fuerte impacto mediático en los cuatro países miembros. Se la consideró como confusa. Incluso al más alto nivel gubernamental fue necesario aclarar que el país no se retiraba del Mercosur.

Todo se originó en la reunión virtual del Comité de Coordinación del Mercosur el 24 de abril pasado. Por lo que ha trascendido de la presentación que hiciera Jorge Neme, actual Secretario de Relaciones Económicas Internacionales, tras plantear su visión sobre cuestiones relacionadas con los orígenes y la evolución del Mercosur, puso énfasis en algunos puntos. En ellos se encuentra la esencia de la posición de la Cancillería argentina con respecto a la situación en la actual coyuntura de la crisis de la pandemia, de la idea de acelerar las nuevas negociaciones comerciales encaradas con un grupo de países incluyendo, entre otros, a Corea del Sur.

Los puntos relevantes de la mencionada presentación fueron tres:

• el primero se refiere a que la crisis internacional desatada por el Covid-19 con sus múltiples impactos, hacen que en la perspectiva del gobierno argentino, no sea el momento oportuno para dedicar esfuerzos del Mercosur a fin de acelerar el avance en otras negociaciones comerciales. Tales esfuerzos deberían seguir concentrados en completar el proceso negociador con la UE y la EFTA;

• el segundo, se refiere a que esa posición no significa que la Argentina se retire para siempre de las nuevas negociaciones; y

• el tercer punto, es que nuestro país aceptaría que otros socios del Mercosur puedan preferir acelerar el avance de negociaciones ya iniciadas, especialmente con Corea del Sur. Pero en tal caso una conclusión lógica es que los cuatro socios deberán avanzar en la búsqueda de soluciones, tanto políticas como institucionales, a fin de compatibilizar los eventuales futuros acuerdos que se negocien con las disposiciones del Tratado de Asunción. Recordemos que sus normas, tal como están, impiden negociar y concluir acuerdos de libre comercio que no incluyan a todos los países miembros del Mercosur.

Una lección a extraer de esta reciente experiencia es que el Mercosur seguirá requiriendo mucha atención de todos los sectores de sus países miembros. La calidad de la información y de los análisis sobre su desarrollo, seguirán siendo factores esenciales. Sobre todo a la hora en que ya es evidente que estamos entrando en un período de fuertes turbulencias, que acrecentarán las dificultades que los países puedan tener para entender sus respectivos entornos internacionales. Cuando tales dificultades se manifiestan en las relaciones con el vecindario, sus consecuencias en el plano interno de cada país, sean ellas económicas o políticas, pueden incluso acentuarse.

En el plano latinoamericano, la reforma del Mercosur y su articulación con la Alianza del Pacífico, es hoy prioritaria. Parece conveniente alcanzar tal objetivo sin que sea necesario introducir en lo inmediato reformas de fondo en el Tratado de Asunción, ya que podría plantear dificultades internas en países miembros.

Sería ello factible si no se introducen enfoques dogmáticos sobre lo que debe ser una unión aduanera o una zona de libre comercio. La combinación entre sentido político, pragmatismo económico y flexibilidad jurídica, permitiría lograr resultados concretos, asegurando a la vez la necesaria previsibilidad de las reglas pactadas.

En todo caso, está siendo evidente la conveniencia de adaptar los métodos empleados para construir el Mercosur, a nuevas realidades globales, regionales y de sus propios países miembros. Ello sería mejor que abandonar objetivos políticos y económicos, que condujeron en 1991 a su creación, como resultante de la iniciativa fundacional de la integración entre Argentina y Brasil, a la que se sumaron luego Uruguay y Paraguay.

Sección Lecturas Recomendadas:

- Acemoglu, Daron; Robinson, James A., “The Narrow Corridor. States, Societies, and The Fate of Liberty”, Penguin Press, New York 2019.

- Boucheron, Patrick, “Machiavelli. The Art of Teaching People What to Fear”, Ocher Press, New York 2018.

CEPAL, “América Latina y el Caribe ante la pandemia del COVID-19. Efectos económicos y sociales”, Informe Especial COVID-19, n° 1, abril 3 de 2020, en www.cepal.org/es/publicación/45337-america-latina-caribe-la-pandemia-covid-19-efectos-económicos-sociales

- Irango, Angela; Caballero, Sergio, “The periphery at the centre: an analysis of Latin American regionalism from the borders”, Journal Space and Polity, published on-line April 24, 2020, en https;//doi.org/10.1080/13562576.2020.1755827.

- Lang, Tim, “Feeding Britain. Our Food Problems and How to Fix Them”, Pelikan Book, London 2020.

- Michaels, David, “The Triumph of Doubt. Dark Money and the Science of Deception”, Oxford University Press, Oxford-NewYork 2020.

- Peña, Félix, “La agenda del Mercosur y sus principales frentes de negociaciones comerciales”, Real Instituto Elcano, ARI 9/2020, Madrid, 30 de enero 2020.

- Peña, Félix, “La integración regional en un mundo en transformación: una visión desde Argentina”, publicado en “Desenvolvimento e Cooperacâo na America Latina: a Urgéncia de uma Estrategia Renovada”, Enrique García (coordinador), Centro Iberoamericano da Universidade de Sao Paulo, Edusp, Sao Paulo 2020, ps. 615-642.

- Peña, Félix, “El Covid-19 y sus impactos en el comercio global y en la integración regional”, Suplemento de Comercio Exterior de “La Nación” del 9 de abril 2020, sección El Experto, página 3.

- Peña, Félix, “Mercosur ¿algo más que una negociación postergada?, diario Clarin Digital, 28 de abril 2020, en www.clarin.com/opinion/Mercosur-negociacion-comercial-postergada-_0_oeBOiCIEA.html.

- Peña, Félix, “¿Una medida prudente pero mal comunicada?, Suplemento Comercio Exterior de “La Nación” del 30 de abril, Sección El Experto, página 3.

- Peña, Félix, “Las consecuencias de dejar un club en el que se está incómodo”, TradeNews 24 de abril 2020, en www.tradenews.com.ar/consecuencias/de/dejar/un/club/en/el/que/se/está/incomodo/

- Perego, Gustavo, “Crisis en Brasil: quién es quién en el complicado ajedrez político de Bolsonaro”, El Cronista Global, 4 de mayo 2020, en www.cronista.com/columna/crisis-en-Brasil-quien-es-quien-en-el-complicado-ajedrez-politico-de-Bolsonaro-20200504.html

- Slobodian, Quinn, “Globalists. The End of Empire and the Birth of Neoliberalism”, Harvard University Press, Cambridge-London 2018.

- Steel, Carolyn, “Hungry City”, Random House Books, London 2009.

- Steel, Carolyn, “Sitopia. How Food Can Save The World”, Vintage, London 2020.

- Wang, Gungwu, “Home is not Here”, Ridge Books, Singapore 2018.

- Wang, Gungwu, “China Reconnects. Joining a Deep-rooted Past to a New World Order”, World Scientific Publishing, Singapore 2019.