EL ACUERDO ENTRE EL MERCOSUR Y LA UNIÓN EUROPEA. Pasos necesarios para concluirlo, firmarlo, ratificarlo y para su plena vigencia

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, marzo de 2020

Resumen:

Una vez que se termine la revisión legal, el acuerdo Mercosur-UE debería estar en condiciones de dar el siguiente paso, que es el de su firma. En el caso del Mercosur ello implicaría, especialmente por la relevancia del acuerdo, que sea firmado por los Presidentes de los cuatro países, probablemente en su próxima Cumbre en Asunción. Sin embargo parece prematuro anticipar que así ocurrirá.

Antes se debería tener evidencias de que efectivamente los cuatro países comparten la idea de que el acuerdo se firme tal como se acordó por los negociadores. O que compartan la idea de introducir algunas modificaciones y que tal idea sea aceptada por la UE.

Tras la firma del acuerdo, en el Mercosur el paso siguiente será el de su aprobación por los respectivos parlamentos nacionales y su consiguiente ratificación. Una vez ratificado por los cuatro países miembros del Mercosur y por la UE, el acuerdo entrará en vigencia efectiva.

Teniendo en cuenta el texto del Tratado de Asunción, podría ser legalmente cuestionable que tal vigencia se logre sin que el acuerdo hubiera sido firmado y ratificado por los cuatro países miembros.

Al menos tres escenarios son imaginables con respecto al futuro de las relaciones formales entre el Mercosur y la UE según sea el resultado del proceso de firma, aprobación parlamentaria, y entrada en vigencia efectiva del acuerdo birregional.

El primer escenario sería aquel en que los pasos pendientes se den conforme a lo previsto hasta el momento y, por ende, que el acuerdo finalmente concluido entre en plena vigencia. El segundo escenario sería aquel en que no todos los países del Mercosur firmen y ratifiquen el acuerdo, es decir que no lo acepten tal como se concluyó en el proceso negociador. O que ello ocurra del lado europeo. En tal caso el acuerdo birregional podría no entrar en vigencia. Finalmente el tercer escenario sería aquel en que, por distintos motivos, el acuerdo birregional entre el Mercosur y la UE no entre en vigencia e, incluso, que quede en el olvido.

Los tres escenarios deberán ser evaluados, asimismo, en la perspectiva de otros frentes negociadores de la Argentina y de sus socios del Mercosur. Entre otros sobresalen, las negociaciones que habrá que encarar en el plano global para evitar un colapso de la OMC o para lograr un ámbito alternativo de reglas e instituciones que permitan contar con un sistema comercial global orientado por reglas, como también las negociaciones para el desarrollo de ámbitos regionales y trans-regionales que faciliten la expansión del comercio y las inversiones.

El 28 de junio pasado concluyó la negociación del pilar comercial del acuerdo birregional entre el Mercosur y la Unión Europea. Desde entonces se han publicado textos acordados correspondientes a ese pilar comercial. El texto completo deberá incluir además los pilares político y de cooperación, así como las disposiciones generales del acuerdo, y entre otras, las referidas al proceso de ratificación y a su entrada en vigencia.

Dada la pluralidad de idiomas de ambas regiones, pero en particular de la UE, para dar los siguientes pasos será necesario concluir con la revisión de los textos en todos los idiomas oficiales.

Una vez que se termine la revisión legal –actualmente en curso-, el acuerdo debería estar en condiciones de dar el siguiente paso, que es el de su firma. En el caso del Mercosur ello implicaría, especialmente por la relevancia del acuerdo, que sea firmado por los Presidentes de los cuatro países, quizás en su próxima Cumbre en Asunción. Sin embargo parece prematuro anticipar que así ocurrirá. Antes se debería tener evidencias de que efectivamente los cuatro países comparten la idea de que el acuerdo se firme tal como se acordó por los negociadores. O que compartan la idea de introducir algunas modificaciones y que tal idea sea aceptada por la UE. Hay que tener en cuenta que en dos de los países del Mercosur ha habido cambio de gobierno después de concluido el proceso negociador.

Tras la firma del acuerdo, en el Mercosur el paso siguiente será el de su aprobación por los respectivos parlamentos nacionales y su consiguiente ratificación. Es un paso que debería requerir un debate profundo de los compromisos que los países asumirán cuando el acuerdo esté efectivamente vigente.

Una vez firmado y ratificado por los cuatro países miembros del Mercosur y por la UE, el acuerdo entrará en vigencia efectiva. Teniendo en cuenta el texto del Tratado de Asunción, podría ser legalmente cuestionable que tal vigencia se logre sin que el acuerdo hubiera sido ratificado por los cuatro países miembros. Como hemos señalado en anteriores oportunidades (ver por ejemplo este Newsletter de los meses de febrero de este año, y de julio, septiembre y diciembre de 2019), ello parecería ser así si se toma en cuenta lo dispuesto en sus artículos 1° (“arancel externo común”) y 2° (“reciprocidad de derechos y obligaciones”). O sea por el hecho de ser una unión aduanera, y por el papel del arancel externo común como un instrumento central del Mercosur.

Al menos tres escenarios son imaginables con respecto al futuro de las relaciones formales entre el Mercosur y la UE según sea el resultado del proceso de aprobación y entrada en vigencia efectiva del acuerdo birregional. Son escenarios con claras implicancias en la dimensión existencial del Mercosur (porqué los países miembros han decidido asociarse) y en su dimensión metodológica (cómo se desarrolla el trabajo conjunto entre los países asociados). Y también con claras implicancias políticas y económicas en el futuro de las relaciones de los países del Mercosur, entre sí y con los de la UE.

El primer escenario sería aquel en que los pasos pendientes se den conforme a lo previsto hasta el momento y, por ende, que el acuerdo finalmente concluido entre en plena vigencia. Es un escenario que puede requerir aún un período de aproximadamente dos años o más para concretarse.

El segundo escenario sería aquel en que uno o más países del Mercosur no firmen o no ratifiquen el acuerdo, es decir que no lo acepten tal como se concluyó en el proceso negociador. O que ello ocurra del lado europeo. En tal caso el acuerdo birregional podría no entrar en vigencia. Pero en el caso del Mercosur ¿podría el acuerdo entrar en vigencia si, por ejemplo, uno de los países miembros no lo firmara o no lo ratificara? Con respecto a la ratificación –no así con respecto a la firma-, se ha señalado que los países del Mercosur habrían convenido un proceso vigencia de alcance bilateral, o sea que el acuerdo no se aplica al país que no lo ha ratificado, o hasta que no lo haga.

Si bien el texto respectivo de tal acuerdo no ha sido aún publicado, la denominada bilateralización podría tener consecuencias que trascienden al acuerdo birregional y que penetrarían hondo incluso en la dimensión existencial del Mercosur y en las relaciones entre sus países miembros.

A pesar que el acuerdo birregional con la UE posee alcances muy diferentes, se podría eventualmente señalar que la entrada en vigencia bilateral de un acuerdo de libre comercio tiene precedentes en el Mercosur. Está incluida, por ejemplo, en el acuerdo de libre comercio entre el Mercosur e Israel, y también en el acuerdo concluido pero aún no ratificado, entre el Mercosur y EFTA. Pero si ese mismo procedimiento se aplicara al acuerdo Mercosur-UE, de hecho ¿no se habría transformado la unión aduanera del Mercosur en una zona de libre comercio? y ¿no se habrían licuado las preferencias comerciales pactadas en el Tratado de Asunción? No es este un tema menor, tanto por sus implicancias jurídicas, como también políticas y, sobre todo, económicas.

Finalmente el tercer escenario sería aquel en que el acuerdo birregional entre el Mercosur y la UE no entre en vigencia e, incluso, que quede en el olvido, como ocurriera no hace mucho tiempo con el denominado Trans-Pacific Partnership, en el que participaban los EEUU.

En este hipotético caso podría eventualmente recurrirse al acuerdo marco de cooperación birregional de 1995, aún vigente y que fuera el marco en el cual se insertó la negociación concluida el 28 de junio pasado. Podría implicar reabrir todo el proceso negociador y, sin duda implicaría, perder una oportunidad que fue evaluada como positiva por las dos regiones durante casi treinta años.

Los tres escenarios deberán ser evaluados, asimismo, en la perspectiva de otros frentes negociadores de la Argentina y de sus socios del Mercosur. Entre otros sobresalen, las negociaciones que habrá que encarar en el plano global para evitar un colapso de la OMC o para lograr un ámbito alternativo de reglas e instituciones que permitan contar con un sistema comercial global orientado por reglas, como también las negociaciones para el desarrollo de ámbitos regionales y trans-regionales que faciliten la expansión del comercio y las inversiones, entre otros con la Alianza del Pacífico, los EEUU, Canadá, China, el Reino Unido, Japón, India y la ASEAN.

Sección Lecturas Recomendadas:

➢ Allende, Isabel, “Largo Pétalo de Mar”, Sudamericana, Buenos Aires 2019.

➢ Baltensperger, Michael; Dadush, Uri, “The European Union-Mercosur Free Trade Agreement: prospects and risks”, Bruegel, Policy Contribution, Issue nº 11, September 2019, en https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2019/09/PC-11_2019.pdf.

➢ Bell, Daniel A.; Pei, Wang, “Just Hierarchy. Why Social Hierarchies Matter in China and the Rest of the World”, Princeton University Press, Princeton & Oxford 2020.

➢ Caramuru de Paiva, Marcos; Lins, Clarissa; Ferreira, Guilherme, “Brasil – China. O Estado da Relacao, Belt and Road, e Licoes para o Futuro”, CEBRI, Rio de Janeiro, Setembro 2019, en https://www.cebri.org/portal/publicacoes/cebri-artigos/brasil---china,-o-estado-da-relacao,-belt-and-road-e-licoes-para-o-futuro.

➢ CEPAL, “El rol del Mercosur en la integración regional”, Boletín de Comercio del Mercosur, Santiago 2018, en https://www.cepal.org/es/publicaciones/44298-boletin-comercio-exterior-mercosur-rol-mercosur-la-integracion-regional.

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➢ Coggan, Philip, “More. The 10.000 Year Rise of the World Economy”, Profile Books, London 2020.

➢ Esteban, Mario; Otero-Iglesias, Miguel (editores), “Europe in the Face of US-China Rivalry”, Real Instituto Elcano, A Report by the European Think-tank Network on China (ETNC), January 2020, en http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_en/publication?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_in/publications/etnc-europe-in-the-face-of-us-china-rivalry.

➢ Herlihy, David, “The Black Death and the Transformation of the West”, Edited and with an Introduction by Samuel K.Cohn Jr., Harvard University Press, Cambridge and London 1997.

➢ Kelly, John, “The Great Mortality. An Intimate History of the Black Death, the Most Devastating Plague of All Time”, Harper Collins e-books, New York – London 2006.

➢ Mesquita Moreira, Mauricio; Stein, Ernesto (editores), “De Promesas a Resultados en el Comercio Internacional. Lo que la integración global puede hacer por América Latina y el Caribe”, BID, Washington 2019, en https://flagships.iadb.org/es/DIA2019/de-promesas-a-resultados-en-el-comercio-internacional.

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➢ Ochoa, Raúl, “Argentina-Brasil: incierto escenario para una relación indispensable”, diario “Clarin” lunes 17 de febrero 2020, en https://www.clarin.com/opinion/argentina-brasil-incierto-escenario-relacion-indispensable_0_Ke93T5q0.html.

➢ Rosales, Osvaldo, “El Sueño Chino. Cómo se ve China a sí misma y cómo nos equivocamos los occidentales en interpretarla”, Siglo XXI editores – CEPAL, Buenos Aires 2020.

➢ Taylor, Frederick, “Dresden Tuesday, February 13, 1945”, Harper Collins e-book, 2004.

➢ Tremolada Àlvarez, Eric (editor), “Gobernanza, cooperación internacional y valores democráticos comunes”, IUS COGENS – Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2019.

➢ Zweig, Stefan, “El mundo de ayer. Memorias de un europeo”, Acantilado, Barcelona 2011.

➢ Zweig, Stefan, “The World of Yesterday”, Plunkett Lake Press, 2011. __________________________

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo y Vice-Presidente del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).