INTERROGANTES SOBRE EL FUTURO DEL MERCOSUR ¿Cuál Mercosur es el que tiene futuro tras el acuerdo birregional con la UE?

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Febrero 2020

Resumen:

La conclusión de la negociación entre el Mercosur y la Unión Europea, anunciada el pasado 28 de junio, ha abierto más interrogantes sobre el futuro del propio Mercosur.

Los principales se refieren al efecto que tendrá el acuerdo birregional una vez concluido, firmado, ratificado y puesto en vigencia, sobre aspectos sustanciales del futuro del Mercosur, incluyendo las relaciones preferenciales entre sus países miembros y, muy en particular, sus efectos en la calidad de la relación entre la Argentina y el Brasil.

En especial el acuerdo abre interrogantes sobre, si tras su proceso de ratificación por la forma en que habría sido concebido, el Mercosur seguirá siendo una unión aduanera incluyendo un arancel externo común, o si se habrá transformado de hecho en una zona de libre comercio. O, peor aún, si habrá cesado de existir, al menos para algunos de sus países miembros.

Los mencionados no son interrogantes menores teniendo en cuenta que el instrumento jurídico fundacional del Mercosur, que es el Tratado de Asunción, explícitamente opta por la metodología de la unión aduanera e incluye taxativamente el instrumento del arancel externo común.

Por cierto, otros interrogantes se han abierto tras la conclusión de las negociaciones birregionales. Uno importante es el de cómo cada país miembro y el Mercosur en su conjunto, se prepararán para competir en el mercado que habría sido ampliado por el acuerdo birregional.

Si se confirmara que el Mercosur es efectivamente una unión aduanera con un arancel externo común y, por ende, una vez reafirmada la idea original del proceso de integración, será necesario y posible, concentrarse en la cuestión de cómo unir esfuerzos para competir en forma conjunta dentro del espacio preferencial birregional creado con la UE. Y sobre cómo encarar las agendas de negociaciones comerciales preferenciales con otros países.

La conclusión de la negociación entre el Mercosur y la Unión Europea, anunciada el pasado 28 de junio, ha abierto más interrogantes sobre el futuro del propio Mercosur. El acuerdo todavía no ha sido formalmente firmado. Incluso el texto final en su versión completa aún no está disponible, al menos para la ciudadanía. Quizás faltan “pequeños detalles”, por ejemplo, en el apartado de “general provisions”, en el que se incluiría información relevante sobre el proceso de ratificación y sobre su entrada en vigencia. Por el momento se está en el proceso de revisión legal de lo ya acordado (legal scrubbing process), especialmente en el pilar comercial.

Los principales interrogantes se refieren al efecto que tendrá el acuerdo una vez concluido, firmado, ratificado y puesto en vigencia, sobre aspectos sustanciales del futuro del Mercosur, incluyendo las relaciones comerciales preferenciales entre sus países miembros y, muy en particular, sus efectos en la calidad de la relación entre la Argentina y el Brasil.

En especial abre interrogantes sobre si tras la ratificación del acuerdo birregional, el Mercosur seguirá siendo una unión aduanera, incluyendo un arancel externo común, o si se habría transformado de hecho en una zona de libre comercio. O, peor aún, si habría cesado de existir, al menos para algunos de sus países miembros.

Los mencionados no son interrogantes menores teniendo en cuenta que el instrumento jurídico fundacional del Mercosur, que es el Tratado de Asunción, explícitamente opta por la metodología de la unión aduanera e incluye taxativamente el instrumento del arancel externo común. Por su relevancia política y económica, al menos en el caso de la Argentina, un cambio abierto o encubierto de tal opción fundacional, requeriría de una modificación formal del Tratado.

Al respecto tengamos en cuenta que la opción en el momento fundacional por la figura de la unión aduanera y el instrumento del arancel externo común, no respondió necesariamente a consideraciones teóricas o ideológicas. Fue pactada explícitamente como consecuencia de la apreciación de los efectos que podría tener, especialmente en cuanto a la relación bilateral entre la Argentina y el Brasil, una eventual bilateralización de la negociación que ya se percibía como posible, de acuerdos comerciales preferenciales con los Estados Unidos. Y fue, asimismo, consecuencia de la influencia cultural que tenía en nuestra región, especialmente en materia de integración económica, el denominado “modelo europeo”. Tengamos presente que en esos años fundacionales, tres procesos se percibían desde nuestra región con un desarrollo paralelo: el del propio Mercosur y especialmente en su conexión con la integración sudamericana; el de la iniciativa americana de lo que luego se denominó el ALCA, y el de la integración birregional con la UE.

En distintas oportunidades hemos abordado la cuestión de las metodologías que se emplean para la construcción del Mercosur. Es una cuestión que requiere siempre ser abordada combinando factores políticos, económicos y jurídicos. Un abordaje centrado en uno sólo de esos factores, puede conducir a errores de interpretación sobre las realidades. No es por lo tanto recomendable. En esos abordajes, hemos puesto énfasis en el debate que se ha observado casi desde los orígenes de este proceso de integración. Es un debate cuya esencia se refleja en dos interrogantes: ¿se debe seguir optando por una unión aduanera, que incluya un arancel externo común, como efectivamente se hizo en el Tratado de Asunción? o por el contrario, ¿convendría limitarse al objetivo de una zona de libre comercio, con el consiguiente impacto en las negociaciones comerciales que los países miembros pudieran desarrollar con otros países o grupos de países?

Las consecuencias prácticas de tal opción son claras. Indudablemente una unión aduanera y el instrumento del arancel externo, incluso con las flexibilidades que puedan introducirse, requiere que los países miembros negocien como un conjunto con otros países o grupos de países (ver al respecto lo que planteamos en este Newsletter de noviembre 2018 sobre “¿Una renovación necesaria en la construcción del Mercosur? Ideas en torno al posible desarrollo de una nueva etapa en su construcción”. Ver asimismo los informes mensuales de los meses de enero 2019; mayo 2017; diciembre 2016: marzo 2016; mayo 2015; noviembre 2014; septiembre 2014; septiembre 2013; febrero 2013; abril 2012; junio 2011; noviembre 2009; agosto 2009; septiembre 2006, en en nuestro sitio).

El antes mencionado es un debate que se está activando ahora con motivo del anuncio de la conclusión de las negociaciones del acuerdo birregional (ver al respecto este Newsletter de los meses de julio, septiembre y diciembre de 2019).

Un aspecto fundamental en la activación del debate sería lo que se ha denominado la “bilateralización” del proceso de ratificación del acuerdo birregional. Se refiere a que en el caso de los países miembros del Mercosur, el acuerdo entraría en vigencia para cada país a medida que sea ratificado por su Parlamento nacional. Podría significar que hasta que no lo hubiere ratificado el acuerdo no tendría vigencia para ese país. Tal situación podría extenderse por varios meses. O varios años.

Es difícil al momento actual (la redacción de este Newsletter concluyó el 31 de enero 2020 con la información disponible en ese momento, al menos para aquellos que no participan de las negociaciones), opinar sobre la viabilidad y las consecuencias de esta eventual bilateralización del proceso de ratificación. El texto concreto por el cual eso se establece no ha sido publicado. Pero por las versiones que han circulado, puede estimarse que sus efectos podrían significar una erosión de las preferencias comerciales que los socios se otorgaron recíprocamente, entre otros factores por significar en la práctica la erosión del arancel externo común. El artículo 2 del Tratado de Asunción es el que precisamente intenta garantizar el respeto de tales tratamientos preferenciales.

Es posible que el objetivo de la bilateralización del proceso de ratificación y, por ende, de la entrada en vigencia en cada país miembros del Mercosur, haya sido precisamente desestimular una eventual resistencia parlamentaria a este acuerdo birregional y, en especial, al contenido efectivamente acordado en las negociaciones concluidas el 28 de junio pasado.

Por cierto otros interrogantes han sido abiertos por la conclusión de las negociaciones birregionales. Uno importante es el de cómo cada país miembro y el Mercosur en su conjunto, se prepararán para competir en el mercado ampliado por los efectos del acuerdo birregional. Si finalmente se reafirma la idea de que el Mercosur es una unión aduanera con un arancel externo común, será necesario y posible concentrarse en la cuestión de cómo unir esfuerzos para competir en forma conjunta en el espacio birregional que se habría creado con la UE.

Otros más relevantes aún, serán sobre cuándo y cómo se encararán las negociaciones conjuntas con otros países incluyendo, por ejemplo, China, Estados Unidos, Japón, India y Canadá. ¿Serán negociadas por los países del Mercosur como un conjunto? Y sobre cómo se continuará con el desarrollo de la integración económica con los países de la Alianza del Pacífico y con los demás países latinoamericanos.

Sección Lecturas Recomendadas:

➢ Anderson, Perry, “Brasil. Una Excepción 1964-2019”, AKAL – Pensamiento Crítico, Madrid 2019.

➢ Arana, Marie, “Bolívar. Libertador de América”, Traducción de Mateo Cardona y Marta Cecilia Mesa, Debate, Penguin Random House, Buenos Aires 2020.

➢ Battaleme, Juan, “Sudamérica junto a Europa, la llave para escapar al dilema de la bipolaridad”, “El Cronista”, Buenos Aires, 6 de enero 2020.

➢ Burgueño, Carlos, “Macrinomics. Crónica de una decepción política”, Edhasa, Buenos Aires 2019.

➢ Carden, David L., “Mapping ASEAN. Achieving Peace, Prosperity and Sustainability in Southeast Asia”, Indiana University Press, Bloomington 2019.

➢ Cavazzini, Anna, “New Study on Mercosur: A bad deal for climate and environment”, Bilaterals.org 16 January 2020.

➢ De Bellaigue, Christopher, “Patriot of Persia, Muhammad Mossadegh and a Tragic Anglo-American Coup”, Harper Collin Publishers, London 2012.

➢ Ghiotto, Luciana; Echaide, Javier, “Analysis of the agreement between the European Union and the Mercosur”, The Green/EFA in the European Parliament, Berlin, Buenos Aires, Brussels, December 2019.

➢ Hsieh, Pasha L.; Mercurio, Bryan (editors), “ASEAN Law in the New Regional Economic Order. Global Trends and Shifting Paradigms”, Cambridge University Press, Cambridge 2019.

➢ Inama, Stefano; Sim, Edmund W., “Rules of Origin in ASEAN. A Way Forward”, Cambridge University Press, Cambridge 2015.

➢ Makuc, Adrián, “El Miedo del Fin del Mundo”, Distal, Buenos Aires 2018.

➢ Natalegawa, Marty, “Does ASEAN Matter? A View from Within”, ISEAS Yusof Ishak Institute, Singapore 2018.

➢ Niebuhr, Jorge, “Los Orígenes de la Dependencia Argentina. Algunas razones históricas de nuestra actualidad”, Prometeo Libros, Buenos Aires 2019.

➢ Peña, Félix, “La OMC y el peligro de un mundo en el que predomine la ley de la selva”, Suplemento Comercio Exterior, “La Nación”, del 16 de enero 2020.

➢ Rodrik, Dani, “Necesario cambio en el comercio global”, “El Economista”, Buenos Aires 30 de diciembre 2019.

➢ Rodrik, Dani, “The Changing Face of Economics”, Project Syndicate, January 10, 2020.

➢ Santamarina, Silvio, “Historia de la Guita. La cultura del dinero en Argentina”, Planeta, Buenos Aires 2018.

➢ Tokatlián, Juan, “Diplomacia ciudadana con Brasil”, “Clarín”, Buenos Aires 12 de enero 2020.

➢ Weatherbee, Donald E., “ASEAN’s Half Century. A Political History of the Association of the Southeast Asian Nations”, Rowman & Littlefield, Lanham-London 2019.

➢ Zweig, Stefan, “The World of Yesterday”, Plunkett Lake Press, 2011.