Mercosur-UE. Las preguntas que dejó la firma del acuerdo

Alejandro Vicchi, La Nación, Suplemento de Comercio Exterior, 4 de julio de 2019

El acuerdo comercial entre el Mercosur y la Unión Europea (UE) fue presentado como un logro luego de más de veinte años de negociación. Mientras se informa y se analiza la letra chica del acuerdo para analizar los sectores que se verán beneficiados y afectados por la firma del acuerdo, que tardará algunos años en ratificarse, estas son algunas de las preguntas que surgen a raíz del histórico evento.

¿Qué es lo que se firmó?

Los comunicados oficiales lo nombran como Acuerdo de Asociación Estratégica UE-Mercosur, y es un tratado similar, a grandes rasgos, a los que la UE ya había suscripto con más de 60 países, o a los que el Mercosur cuenta con 15 países, sin contar sus respectivos integrantes.

No se trata de constituir un nuevo bloque, sino una zona de libre comercio, un vínculo de menor intensidad al que une entre sí a los países que forman el Mercosur o la UE.

Para los legos en la materia, hay que advertir que "libre comercio" no significa, en ninguno de estos acuerdos, la eliminación de los controles aduaneros. Los requisitos técnicos de ingreso a cada país (barreras para-arancelarias, como certificaciones, ensayos o etiquetados) seguirán en pie, aunque este acuerdo incluye medidas para reducir las diferencias entre los estándares exigidos por cada parte, así como para evitar que sean usados con fines proteccionistas.

Sobre esta cuestión, Romina Gayá, del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad del Salvador, advierte que "el mercado europeo es muy exigente en términos de calidad, por lo cual la inversión en certificaciones será crucial para concretar exportaciones de algunas actividades".

La "liberalización" aludida se refiere sobre todo a la eliminación o la reducción de los aranceles de importación y de las demás medidas que discriminan a los bienes y servicios extranjeros. En el acuerdo con la UE se eliminan los aranceles para 93% de las exportaciones del Mercosur y se otorga un arancel preferencial para casi todo el 7% restante; se establecen cupos o límites a las cantidades de determinados productos que pueden ser importadas con estos beneficios, por lo que la liberalización es acotada en algunos sectores, como el de la carne vacuna y aviar o el maíz.

Hay que recordar además que la UE subsidia a sus productores agropecuarios y continuará haciéndolo, lo que implica que la competencia no será completamente "limpia", basada en el libre juego de la oferta y la demanda.

¿Es un hecho de magnitud histórica?

Para el Mercosur, sí, porque fortalecería el intercambio con una cuarta parte de la economía global (la UE es responsable de un tercio del comercio global de bienes y servicios), y porque el bloque sudamericano se encontraba muy demorado en su proceso de vinculación comercial con el resto del planeta; no solo había acordado con pocos países, sino que este sería su primer tratado con potencias económicas industrializadas.

Para la Argentina, en particular, podría ser tan significativo como lo fue la constitución del Mercosur, ya que algunas cláusulas del acuerdo reducen el margen de acción futuro de las políticas nacionales (por ejemplo, prohibiendo la aplicación de derechos de exportación o licencias no automáticas), lo que para algunos es un "salto de calidad" y para otros una indeseable pérdida de autonomía.

Para la UE es un acuerdo relevante sobre todo en términos coyunturales, ya que le permite al bloque europeo comenzar a dejar atrás la mala noticia del Brexit, y confirmar su vocación aperturista frente al avance de los movimientos nacionalistas; también es el mayor acuerdo comercial que haya celebrado, pero dada la cantidad de acuerdos bilaterales que suscribió el bloque europeo, el impacto será menor al que se registraría en el Mercosur. A ambos lados del Atlántico es visto como un logro que muchos calificaban de imposible de concretar, ya que las negociaciones se extendieron durante casi 25 años.

¿Es un acuerdo listo para entrar en vigor?

No, porque para entrar en vigencia el acuerdo debe ser ratificado por cada uno de los parlamentos de los 28 países que integran la UE y de los cuatro socios del Mercosur (aunque la parte comercial puede entrar en vigor de manera provisional con la ratificación del Parlamento Europeo, sin esperar a la aprobación de todos sus miembros).

No hay antecedentes de que el Congreso argentino rechace un acuerdo comercial, pero nada impide que eso ocurra, o que se demore indefinidamente, quizás forzando la reapertura de las negociaciones. Un tratado similar con Egipto estuvo en espera siete años hasta que fue ratificado por nuestro Congreso en 2017, supuestamente por inconvenientes técnicos de traducción.

El escenario internacional es muy inestable en la actualidad y hay muchos cuestionamientos a los procesos de integración, que se expresa en transformaciones de alto impacto como Brexit, la re-negociación del Nafta o la llegada al gobierno de los partidos antiglobalización en muchos países europeos. Así como hay cuestionamientos de todo tipo en la Argentina, el presidente de Francia manifestó en varias oportunidades una postura crítica al acuerdo con el Mercosur, y en los sectores rurales hay mucha preocupación por la importación de alimentos.

"En el caso de la UE esa ratificación no va a ser sencilla porque muchos países están abiertamente en contra", opina el exsecretario de Industria y Comercio Eduardo Bianchi, investigador de la Escuela Argentina de Negocios (Iuean).

Tanto los negociadores de la UE como los argentinos responden a autoridades cuyo mandato está próximo a concluir, por lo que no hay garantía de que quienes firmaron el acuerdo la semana pasada no reciban instrucciones en sentido contrario dentro de unos meses, antes de que los documentos lleguen a los parlamentos nacionales.

¿Por qué no se dio a conocer aún el acuerdo completo? ¿Hay actualmente negociaciones en curso? La negociación concluyó, y las listas de posiciones arancelarias con sus correspondientes cronogramas de desgravación progresiva están siendo comunicados a las cámaras sectoriales en sucesivas reuniones por parte de los gobiernos. Lo que está aún en marcha es una tarea técnica de redacción legal.

Un documento distribuido por el gobierno argentino presenta tablas sintéticas con las pautas de desgravación de productos químicos, maquinaria, equipamiento médico, automóviles, alimentos, bebidas y tabaco.

¿Por qué fue tan extensa la negociación?

En el fondo, porque ambos bloques estaban protegiendo a los sectores vulnerables respectivos, como explica Eduardo Bianchi: "Son dos bloques con ventajas comparativas complementarias, Mercosur en agro y la UE en industria; los sectores sensibles de cada bloque son justamente esos mismos, pero a la inversa".

"La teoría económica enseña que un acuerdo entre socios de este tipo traería grandes ganancias de eficiencia, pero también que los sectores más protegidos sufrirían el impacto de manera directa", decía hace dos años Roberto Bouzas, director de la Maestría en Política y Economía Internacional de la Universidad de San Andrés.

¿Qué cambió para que se lograra concluir la negociación?

"Era un objetivo claro de Macri desde el inicio de su mandato y es coherente con su visión de apertura económica", dice Bianchi, "y también refleja el pensamiento de Bolsonaro, como mostró en su campaña, pero el cambio fundamental está en la Unión Europea, que priorizó una reivindicación del multilateralismo y del libre comercio, plantándose frente a la proliferación de medidas proteccionistas dentro del mismo G-20 incluso, y con el trasfondo de la guerra comercial entre Estados Unidos y China".

"La UE lanzó hace pocas semanas un proyecto integral de reforma de la OMC, y por otro lado ata el acuerdo con el Mercosur al compromiso de Brasil sobre cambio climático, es decir que está haciendo un juego más amplio, con una visión más global, no ligada solo a las ganancias comerciales de un acuerdo", agrega el economista del Iuean.

Bouzas coincide en que "dada la experiencia con la política comercial de Trump, el valor estratégico y simbólico para la Comisión Europea de un acuerdo con el Mercosur aumentó considerablemente".

En efecto, el presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, declaró: "En medio de las tensiones del comercio internacional, hoy enviamos una señal firme junto a nuestros socios de Mercosur de que defendemos el comercio basado en reglas".

Por otro lado, Bouzas atribuye el acuerdo a "la disposición de los gobiernos del Mercosur para aceptar la oferta europea en temas que consideraba importantes, como el tamaño de los cupos; podría decirse que parcialmente se pasó de una visión más "mercantilista", enfocada en el acceso al mercado, por otra que pone más énfasis en la funcionalidad que el acuerdo podría tener como mecanismo de anclaje de largo plazo de la política comercial".

"El hecho de que el sector privado no conociera la letra chica es una señal de que ha habido concesiones que han ido más allá de lo que en su momento se había hablado con las cámaras", sugiere Bianchi.

El exsecretario de Relaciones Económicas Internacionales Carlos Bianco señala que el cupo de importación de carne vacuna otorgado por la UE en el acuerdo es mil toneladas inferior al piso que se reclamaba en 2010, lo que marcaría que los negociadores argentinos redujeron sus pretensiones desde entonces.

¿Cómo beneficiaría a la Argentina el acuerdo?

Como consecuencia directa del acuerdo, cabe prever un aumento de las exportaciones agroindustriales argentinas, aunque no se difundieron estimaciones oficiales. El mayor interrogante es cuánto impactará la reducción del arancel: para la economista Romina Gayá, "considerando que la protección europea en este sector es muy elevada y que otros ya cuentan con acceso preferencial en estos sectores, se trata de un paso muy importante".

Productos como el pescado (cuyo derecho de importación va de 8 a 15%) o las verduras (cuyo arancel en algunos casos llega a 118%) podrán ingresar con arancel cero inmediatamente o en un plazo de hasta 10 años de acuerdo con la posición arancelaria, sin limitación cuantitativa. Para la cuota vigente de carne el arancel se eliminará apenas entre en vigor el acuerdo. Los nuevos cupos para carne vacuna, la aviar o el maíz tardarán cinco o seis años en alcanzar su tope máximo. Desde la Secretaría de Comercio Exterior destacan que estos cupos son los más grandes otorgados por la UE en un acuerdo comercial, lo que significaría una ventaja frente a los principales competidores, que pueden exportar volúmenes más bajos.

Por ejemplo, el Consorcio ABC, que agrupa a los principales frigoríficos exportadores, celebra la nueva cuota de 99.000 toneladas que el Mercosur podría, al cabo de cinco años, enviar a la UE con un arancel de importación reducido al 7,5%.

Un beneficio indirecto que señala Romina Gayá es que "el acuerdo con la UE podría permitir destrabar algunos temas pendientes intra-Mercosur; por ejemplo, Brasil siempre restringió mucho el comercio de servicios intrazona, y no tiene mucho sentido que siga protegiendo su mercado frente a la Argentina mientras lo abre a los europeos". En materia de servicios, el acuerdo comprende en particular a los servicios postales y de courier, e-commerce, telecomunicaciones, finanzas, transporte marítimo.

Por otro lado, las empresas argentinas podrían acceder a insumos básicos y a bienes de última tecnología más baratos que les permitan a las empresas argentinas mejorar su competitividad, y como en cualquier apertura, los consumidores también se beneficiarían de mayor variedad y mejores precios.

¿Cuáles serían los impactos negativos para la Argentina?

Incluso quienes apoyan el acuerdo reconocen que algunos sectores productivos podrían perder participación de mercado o incluso "extinguirse" frente a las importaciones europeas que ingresarían con arancel cero no solo a nuestro país, sino también a los otros socios del Mercosur, lo cual significa que los exportadores argentinos a Brasil, por ejemplo, perderán la ventaja de la que disfrutan actualmente.

Por ejemplo, el gerente general de la Asociación Fábricas Argentinas de Componentes (AFAC), Juan Cantarella, considera que "para el sector autopartista la negociación genera más amenazas que oportunidades; la UE genera el 25% del déficit de autopartes total, que fue el último año de US$6830 millones, y vale destacar que este desequilibrio se genera sin aranceles prácticamente en la UE, con lo cual no hay trabas arancelarias para exportar, mientras que el Mercosur tiene aranceles para autopartes del 16/18%, con lo cual, si se eliminan, la lógica indica que habrá un desequilibrio aún mayor".

"Entendemos que este sector ha sido elegido como 'figurita de cambio' de mayores ventajas de ingreso para el complejo agropecuario, aunque aún persisten muchas dudas sobre si efectivamente será así", aprecia el vocero de AFAC.

Al respecto, desde la Secretaría de Comercio Exterior responden que el autopartismo argentino ya compite con el sector europeo a través de los regímenes temporarios de admisión.

En el acuerdo se dispuso un plazo de 15 años, a partir de su entrada en vigor, para eliminar completamente los aranceles que protegen a los sectores más vulnerables del Mercosur. Como la eliminación es progresiva, cabe prever que las importaciones vayan aumentando con similar gradualidad, mucho tiempo antes de que se cumpla ese plazo.

Lo lógico es que los empresarios no se queden contemplando pasivamente la pérdida de mercado, sobre todo cuando la amenaza se da a conocer con tantos años de anticipación (se calcula que la ratificación parlamentaria tomará alrededor de dos años). En ese lapso, algunas empresas buscarían elevar su competitividad para defender su market-share, otras se orientarían a nichos menos expuestos o se reconvertirían hacia actividades donde la Argentina es más competitiva. El proceso de reestructuración de la economía sería similar al que se transitó en otros momentos de apertura comercial, como en la década de 1990, o al inicio de esta gestión, tal vez más profundo, pero más gradual y previsible.

Los puestos de trabajo perdidos por el cierre de algunas actividades podrían ser compensados en parte por los que se generen en otras actividades, pero en el caso de trabajadores calificados de la industria manufacturera, sobre todo a partir de cierta edad, la adaptación puede ser muy difícil. Otro factor a considerar es que haya localidades que dependan enteramente de las industrias afectadas.

¿Los sectores amenazados son vulnerables por su deficiencia en competitividad empresarial?

Desde el ámbito industrial se señala que la falta de competitividad no se origina dentro de las fábricas argentinas, sino "de las puertas para afuera", por los costos logísticos y financieros, la concentración de la oferta de determinados insumos, y las cargas impositivas y laborales. En ese sentido, el acuerdo pondría a las empresas del Mercosur a competir en pie de igualdad con empresas europeas que disfrutan de un acceso al financiamiento muy superior, logística moderna y de menor costo, y un entorno mucho más competitivo en términos generales.

Desde AFAC, Cantarella sentencia que "la única posibilidad de transformar las amenazas actuales en oportunidades sería con una agenda concreta de mejora de competitividad, con una reforma impositiva en serio en todos los niveles de gobierno, con una legislación laboral moderna acorde con las últimas tecnologías y sobre todo con reglas de juego estables a largo plazo para el horizonte que las inversiones requieren. No resulta muy coherente negociar acuerdos comerciales para una inserción inteligente, mientras se exportan impuestos con reintegros irreales y se gravan a las expos con derechos de exportación".

¿El acuerdo limita la soberanía?

Un acuerdo comercial es como un contrato que por definición se inicia por la libre voluntad de las partes, y quien lo suscribe se obliga a respetar una serie de compromisos para obtener determinados beneficios. Si el Congreso argentino decide ratificar el acuerdo, su política económica y regulatoria deberá mantenerse dentro de lo pautado o enfrentar las penalidades que están previstas en el acuerdo. Entre los compromisos que impone el acuerdo se encuentra la prohibición de dar preferencia a proveedores argentinos en las compras del Estado nacional superiores a US$1,2 millones, por ejemplo, o ciertos procedimientos aduaneros; también hay cláusulas referidas a propiedad intelectual y legislación ambiental, entre otras.

Como cualquier contrato, si en el futuro la Argentina quisiera liberarse de los compromisos del acuerdo, lo puede hacer en cualquier momento, perdiendo los beneficios que obtuvo por el mismo. Pero debe advertirse que, así como hay costos de entrada, por la adaptación del aparato productivo, también puede haber fuertes costos de salida, como lo está descubriendo la sociedad británica en el proceso de separación de la Unión Europea.