El nuevo multilateralismo se cocina a fuego lento

Valentina Delich, Nuevos Papeles, 8 de noviembre de 2017

Ya es casi un lugar común aludir a la reconfiguración del poder mundial. La declinación de los Estados Unidos, la crisis europea, la emergencia de China y la India, las migraciones masivas, la violencia y la incertidumbre son parte de cualquier ejercicio intelectual sobre el escenario internacional. Una incertidumbre violenta y fragmentaria en un capitalismo liberal interpelado por capitalismos variopintos: capitalismo de Estado, capitalismo autoritario, capitalismo concentrado, capitalismo verde... En este marco, las reglas e instituciones creadas en el mundo analógico del siglo XX, crujen, se ensanchan y retraen para acomodarse al nuevo escenario. Y la Organización Mundial del Comercio (OMC) no es la excepción.

En efecto, la OMC realizará su Undécima Conferencia Ministerial (M11) en Buenos Aires el próximo diciembre. ¿Qué resultados serían deseables y cuáles posibles? La respuesta requiere repasar primero la dinámica de la propia organización para luego atender al contexto y a nuestras ideas e intereses en particular.

Durante muchos años, entre 1947 y 1994, el GATT reguló las relaciones comerciales internacionales con un blend de liberalización y mecanismos de protección o escape. Lo que John Ruggie estudió, analizó, documentó y bautizó como embebed liberalism. La última negociación del GATT (Ronda Uruguay, 1986-1994), sin embargo, trajo aparejada una regulación detallada de aquellos mecanismos, válvulas de escape o espacios para políticas contenidas en el GATT: así, se reguló detalladamente el procedimiento para colocar derechos antidumping, compensatorios, salvaguardas, se tomaron obligaciones en relación a las medidas sanitarias y fitosanitarias, a la agricultura, a las subvenciones, a la propiedad intelectual, al comercio en los servicios, entre otros.

Es decir, cuando el GATT se renegoció en la Ronda Uruguay, al calor de la caída del Muro de Berlín e ideas tales como el fin de la historia, no sólo se dio nacimiento a una institución, la OMC, sino que las reglas se volvieron más astringentes, reflejando mayormente estándares regulatorios e intereses de los principales actores del sistema: los Estados Unidos, la Unión Europea y Japón (medidos en términos de su participación en el comercio mundial, que es lo que la OMC regula).

Ciertamente, el pasaje del GATT al sistema de la OMC en 1995 trajo aparejada mayor institucionalidad (la creación de la propia OMC), previsibilidad, un sistema de solución de controversias anclado en el derecho (por oposición a estar anclado en el poder de las partes litigantes) pero también reglas más estrictas en relación a la utilización de los instrumentos de defensa comercial y de promoción comercial. Y para los países en desarrollo además, implicó una reconceptualización del trato especial y diferenciado: en vez de tener “reglas distintas” atendiendo al nivel del desarrollo, los países tendrían más tiempo para cumplir las mismas reglas (one size fits all).

Aquellas “nuevas” reglas de 1995 duraron lo que un suspiro histórico: por un lado, los países en desarrollo, solicitaron flexibilizarlas para poder tener más espacio para políticas nacionales y así se abrió la Ronda de Doha en el año 2001 bautizada como la Ronda del Desarrollo y nunca saldada. Por el otro lado, al volverse la OMC un foro de negociación más complejo e ineficiente, los países desarrollados potenciaron los acuerdos comerciales bilaterales, regionales o mega acuerdos. Y lo visible de la agenda de estos nuevos acuerdos es que ya no focalizan en las preferencias arancelarias, sino, principalmente, en la generación de marcos regulatorios que promuevan y consoliden la participación de las firmas en las cadenas globales de valor.

Mientras la dimensión jurisdiccional de la OMC se fortalecía, su dimensión negociadora languidecía a manos de iniciativas preferenciales. En este mismo tiempo y lugar, China sobrepasó a Japón como líder exportador asiático en 2004, a los Estados Unidos en 2007 y a Alemania en el 2009. Actualmente y después de muchos años con un crecimiento de más del 8% anual, China y la India tienen previsiones del FMI de crecimiento de más del 6% para los próximos años. Fuera de eso, China patentó internacionalmente un 45% más en el 2016 y en dos años más sobrepasará a Estados Unidos y Japón. Pero no se trata sólo de nuevos actores. No es más de lo mismo. Nos preguntamos diariamente además por el impacto de la robotización y la automatización en el empleo, por el cambio climático, por la economía digital.

En un escenario absolutamente inusual, cuando llegue la M11, será esta institucionalidad (en particular el sistema de solución de controversias) y serán estas reglas (en particular las que hacen a las medidas de defensa comercial) la que Estados Unidos, su originario promotor, cuestionará y China defenderá. Vivimos un momento de incertidumbre y no existe el recetario de reglas que deberíamos construir para lidiar con la globalización. Pero, aún así, podemos avanzar.

Lo primero es no avanzar solos. Liderar, construir y ordenar una melodía regional sería lo más natural. El Mercosur es un proyecto político que condensa nuestras ideas de paz, confianza mutua y democracia en la región. Es que los últimos años el espacio regional se pensó en términos de “modelos” divergentes e intereses enfrentados, y, por tanto, no se lo pensó ni construyó como una plataforma conectada y fluida en donde sembrar transregionalmente ni desde donde generar, apalancar o anclar procesos económicos y sociales no comunes ni siquiera compartidos. Concertados. Y aunque el impacto del Mercosur en el comercio y en algunos sectores económicos ciertamente lo operacionaliza y define, es el rescate de la visión que lo inspiró, el riesgo que se tomó y del horizonte que se vislumbró, expresados y construidos a partir de gestos políticos, compromisos, concesiones y normas, lo que nos permitirá utilizarlo, una vez más, para lidiar con la presión de la globalización y para participar –y eventualmente influir– en la reconfiguración de la gobernancia internacional.

Lo segundo es que debemos tener en cuenta que todas las negociaciones internacionales son asimétricas porque no existe el que ordene el juego allí, pero algunas tienen resultados más asimétricos que otros: depende de la naturaleza del foro negociador. En foros con procedimientos de negociación más inclusivos hay más chance para un país o una región pequeña (digamos que participa en un 5% del comercio mundial) de lograr que sus intereses e ideas influyan. Entonces, la defensa del sistema de reglas debe ser una prioridad para esta Ministerial. La mejor apuesta –aún falible– es fortalecer las instituciones, mecanismos y procedimientos que tal vez hagan que las reglas internacionales reflejen, aún en una pequeña proporción, nuestras ideas e intereses.

Lo tercero se relaciona con las reglas substantivas o compromisos, que ordenan el comercio forjando ganadores y perdedores: tal vez no podamos formular las reglas porque no tenemos suficiente poder o porque la producción global está en plena mutación o porque…. Pero, aún así tenemos intereses concretos que nos sirven para evaluar los compromisos que se discuten en la mesa de negociación.

En este sentido, y si estamos en la sociedad del conocimiento y la economía de la innovación, nuestra acción y decisiones debieran estar marcadas en todos los niveles por un esfuerzo denodado en mejorar las capacidades argentinas de producir, transferir y utilizar el conocimiento.