El (incierto) futuro del Mercosur

Luis Sznaiberg, Informe Industrial, Julio de 2012

Devorados los debates de largo aliento por las decisiones coyunturales destinadas a eludir los embates de la crisis que desde el capitalismo más desarrollado afecta a todos, los conflictos domésticos que en la región alimenta la situación internacional -tan crítica como alentadora para nuestra América- empalidecen la marcha del Mercosur frente a cuestiones más urticantes u otras dificultades que reclaman urgente resolución. No obstante, sopesando las disputas comerciales hacia su interior y sumando trabas que demoran el avance hacia la plena integración regional, cabe preguntarse si por imperio de las circunstancias –o peor aún, por contradicciones estructurales- el Mercosur agoniza o logrará sobrevivir debilitado si los países miembros no se deciden a resolver los conflictos que han provocado su retroceso y pérdida de protagonismo.

Ni lo uno ni lo otro, enfatizaron en diálogo con Informe Industrial tanto el ex subsecretario de Comercio Exterior Raúl Ochoa, como el ex subsecretario de Integración Económica Americana y Mercosur Eduardo Sigal.

El primero, que acredita una destacada trayectoria como docente, consultor e investigador, fue uno de los promotores del grupo Mercosur y dirige actualmente los programas de capacitación de PyMES exportadoras de la Fundación Standard Bank y la Universidad de Tres de Febrero. El segundo, que ocupó cargos legislativos en la provincia de Buenos Aires en representación del Frente Grande, es un experimentado gestor de la integración regional en pleno siglo XXI, y protagonista en las negociaciones diplomáticas de nuestro país durante su paso por la Cancillería Argentina.

“Más allá de los matices –apunta Raúl Ochoa- lo que más preocupa es que una construcción de tamaña envergadura pueda entrar, como ha sucedido con otras instituciones en América Latina, en un período de hibernación; y fundamentalmente, de pérdida de importancia”. “El Mercosur sólo podría fenecer... si lo matamos -sentencia Eduardo Sigal- ya que no existe indicio alguno que permita siquiera suponer tal magnicidio”. La razón de ello –según su interpretación- es que en este mundo global no existe para ningún país, por sí solo, la posibilidad de defender sus ventajas competitivas si no se asocia con otros similares o cuyas economías sean complementarias. “En ese sentido, la política de integración regional –expresada en el Mercosur- apunta a eso: A hacernos más fuertes, dado que como indican nuestras experiencias históricas y aún el dicho popular, ‘la unión hace la fuerza’ ”.

Razones

Entre los países emergentes –argumenta Ochoa- Brasil es uno de sus líderes en el escenario mundial. No solo por ser la sexta economía a nivel de Producto, a pasos de superar a Francia, sino también por su capacidad de ocupar espacios en una etapa en la cual los liderazgos efectivos no abundan. De modo que por su misma posición, por tener un rol significativo desde el punto de vista global, como socio mayor ha dejado de fijar su atención exclusivamente en la región, lo que no implica que haya dejado de lado el Mercosur. No obstante, sus prioridades van cambiando. Por otra parte, más allá de la retórica, en los últimos años ha sido cada vez más difícil avanzar en aquellos temas concretos que solidifican una relación. Sucede que entre países con mucho intercambio y cuestiones transfronterizas de por medio, las diferencias comerciales son habituales; y si bien los problemas emergentes “matizan” los roces propios de toda relación que también involucra a nuestros respectivos intereses nacionales, en el fondo revelan que existen muy pocas otras cosas sobre las cuales hay que discutir más. En otros términos, significa que sobre el resto de las cuestiones pendientes hay mucha retórica y pocas efectividades conducentes. “Es más, resalta el ex subsecretario de Comercio Exterior, ya hace muchos años venimos hablando de la necesidad de ahondar nuestra complementación productiva y comercial. En agosto de 2008, Lula Da Silva –acompañado por una numerosa delegación de empresarios brasileños- se reunió con nuestra Presidenta dando toda la impresión de que se iba a avanzar en algo más significativo, más crucial desde el punto de vista de la integración productiva. Sin embargo, al poco de andar, esos proyectos que parecían viables comenzaron a sufrir el desgaste propio de los conflictos comerciales, que son como una nube negra que envuelve el resto. Así pues, esta cuestión se convirtió en un recuerdo que habitualmente se evoca en las reuniones bilaterales aunque más allá de ciertos intentos de acercamiento en algunos sectores, nunca pasó de la retórica. Además, a medida que el proceso ha ido avanzando sin lograr los resultados esperados, para los países de menor porte económico el costo de estar integrados empieza a tener un regusto amargo”.

Recordatorios

“Creo que estamos ante un problema”, grafica Sigal: El Mercosur fue concebido en los ´80 bajo un enfoque dedicado a desarrollar procesos de paz y democracia en la región. Diez años después se constituyó formalmente, ya en pleno apogeo del Consenso de Washington y de las ideas del neoliberalismo, y sus documentos constitutivos –los tratados que le dieron origen- están signados por esa impronta de época. Por lo tanto, su eje central pasa por el comercio, su meta es la libre circulación de bienes y servicios, pero no se ocupa del tema producción. Es precisamente esa carencia la que fuimos ajustando con el nuevo siglo -Producción. Medio Ambiente. Recursos Naturales- amparando su defensa integral e intentando garantizar una mayor participación de la sociedad civil en las definiciones. De modo que el Mercosur, como suele decir el Presidente Mujica, fundó un espacio de “carácter fenicio” por cuanto todo se medía en función de lo que te compro y te vendo, cuánto me queda y el resto no interesa. Ese era el razonamiento de los ’90. Razonamiento tan equivocado que aunque el comercio haya crecido, los países se fueron a pique. Desde 1991 a 1998 las exportaciones argentinas al interior del bloque crecieron en un 280% y sin embargo fue el período en el que más empresas cerraron y cuando más creció el número de desocupados. De manera que si bien el comercio se acrecentó, nuestra producción se fue “primarizando”. Y cuando ello ocurre, como sucedió, no hay valor agregado ni generación de empleo de calidad, no se desarrolla la ciencia ni las tecnologías vinculadas a los procesos productivos. “De ahí que nuestra mirada debe ir más lejos. No debe concentrarse sólo en la marcha del comercio, que de por sí es una gran palanca de crecimiento pero no lo es todo. Esa fue una de las grandes falacias que nos inculcó Estados Unidos y su necesidad de ampliar su horizonte comercial con las cuatro letras –ALCA- que definían su ambición: El libre comercio de las Américas”.

Comercio y Producción

Adecuar el Mercosur a las necesidades del siglo XXI – sostiene Sigal- requiere “pensar en otras variables. Esencialmente en la producción”. En la integración productiva. En el desarrollo de nuestras cadenas de valor; en la complementariedad de nuestras industrias. “Eso es lo que hace indestructible a los procesos de integración”. Y para ello, en primera instancia, es menester arbitrar “una política que privilegie el equilibrio entre las economías de mayor rango –Brasil y la Argentina- hacia las economías de menor desarrollo, en tanto deberíamos trazar una política más permisible y solidaria hacia el desarrollo industrial de Paraguay y Uruguay”. Ocurre que no hay posibilidades de sostener un proceso de integración sin un desarrollo industrial y científico / tecnológico armónico entre todos los países, así como no puede haber una verdadera integración entre un Brasil industrial y una Argentina agropecuaria. Nuestro país no lo acepta. En igual medida, si no consideramos estas cuestiones como política de los grandes hacia las economías más pequeñas, y en consecuencia no ayudamos a equilibrar nuestras asimetrías, el camino hacia la integración no se va a profundizar. Coincidiendo con tal apreciación, Ochoa recurre al cuadro de situación imperante tomando como ejemplo a Uruguay: “Para ellos –agrega- sería más sencillo contar con una zona de libre comercio y tener libertad para moverse externamente, dado que su canasta es pequeña y el resto lo compra en la región o afuera, por lo que precisa obtener preferencias para los 200 ó 300 nichos que produce y mejores condiciones para comprar. De manera que si para negociar deben hacerlo en conjunto –ateniéndose a un arancel externo común (AEC) que está perforado por todos lados- el tema se complejiza y los distancia cada vez más de los acuerdos asumidos por los miembros del bloque: Para Uruguay, cuánto más bajas sean las barreras a la importación de productos provenientes del mundo, mejor será. La Argentina y Brasil tienen una posición diferente; pero a su vez, también tienen una posición diferente entre ambos. Por lo tanto, ha llegado el momento de pensar que si lo que se quiere es profundizar el camino emprendido –Unión Aduanera, Mercado Común, etcétera.- “¿no sería conveniente dotarnos de un determinado grado de flexibilidad que a los países les permita trabajar juntos en lo que podemos en tanto les de cierta libertad de acción en otros planos?” De lo contrario –reflexiona Ochoa- cada vez vamos a tener dificultades más serias y en algún momento, a aquellos que como Uruguay postulan una mayor capacidad de negociación externa al tiempo que se sienten acotados por las restricciones vigentes, tarde o temprano los tentará la posibilidad de buscar su propio camino.

Grandes y pequeños

No es sólo una cuestión de tamaño. También los empresarios del norte discuten estas cuestiones. Según un estudio del Instituto de Desarrollo Industrial de Brasil (“Argentina, Brasil y el Mercosur”) “el hecho de estar constreñidos a un arancel externo común nos complica enormemente mientras que los Estados no han sido capaces de consensuar políticas comunes en sectores donde las trasnacionales nos han dominado totalmente”. Aluden, claro está, a la industria automotriz. Si bien Brasil les ha fijado una nueva política (2013-2017) lo cierto es que desde mucho tiempo atrás -incluso antes del Mercosur- las terminales con matrices fuera de la región determinaron su propia política aprovechando, justamente, las diferencias entre la Argentina y Brasil, su falta de coordinación y armonización de instrumentos para atraer inversiones. Nuestro país planteó su régimen automotriz en el ´91 y Brasil cuatro años después. Eso revela –interpreta Ochoa- que nos ha faltado una visión común como para poder enfrentar aquello que está muy claro: En las cadenas globales de valor -lo que se denominan “sistemas internacionales de producción”- hay que trabajar en forma coordinada. De lo contrario ocurre lo que tenemos: 35% de derecho de importación en ambos países, comercio administrado (añadiendo la suma de impuestos como si fuéramos extrazona) a pesar de la importancia que tienen ambos mercados (el brasileño ya es el cuarto a nivel mundial) mientras los modelos “made in Argentina” continúan a la zaga de la frontera tecnológica. En efecto, no siendo el único, el régimen especial automotriz bien refleja cuanto sucede al Sur. Constituyendo la mitad de los bienes manufacturados que la Argentina exporta a Brasil, que a su vez nos vende el tercio de su producción automotriz, ello demuestra –como afirma Sigal- que “la integración avanza y nos complementa, pero también estimula la competencia entre los países que integran el bloque”. Y como somos productores de lo mismo, “si nos asociamos para ser competitivos y así poder vender al resto del mundo, no cabe que entremos a la cancha chica a disputarnos el pedacito que cada uno tiene”. Así se distorsiona el sentido de la integración –según él- por lo que habrá que enmendar los desacoples a fin de mejorar nuestra producción conjunta (y por consiguiente, en el orden doméstico) así como fortalecer nuestras respectivas ventajas comparativas, desarrollando desde el punto de vista tecnológico nuestro entramado industrial. “Producir más y con mayor calidad para ampliar nuestro mercado común -280 millones de habitantes si se incorpora a Venezuela- y vender al resto del mundo, es el mayor desafío que tenemos por delante”, afirma el ex subsecretario de Integración Económica Americana y Mercosur. “En conjunto –enfatiza- tenemos una potencialidad muy grande. Y si eso va acompañado con la libre circulación de bienes y un código aduanero como el que ha venido construyendo el Mercosur para fortalecer la Unión Aduanera, mejor aún; pues no sólo hablamos de ordenamiento sino también de administración del flujo comercial dado que, bueno, en un mundo en crisis como el que vivimos desde 2008, son muchos los excedentes productivos que provienen de otras latitudes poniendo en peligro el trabajo de nuestras empresas en la región. De ahí que lo más importante sea, hoy, cambiar la lógica de nuestra integración”.

Lógicas

El mundo ha cambiado. También la región, que en 2001 intercambiaba bienes por 130 mil millones de dólares y diez años después –ahora- alcanza los 500 mil millones. El avance es notable pero también lo es el cúmulo de acechanzas que provoca la crisis internacional. “La visión es diferente, el enfoque debe ser diferente”, propone Ochoa. Brasil enfrenta su pérdida de competitividad frente a China inyectando fondos y grandes paquetes de medidas destinadas al estímulo de su aparato industrial. No podemos permanecer ajenos a lo que sucede en derredor. Pero contrarrestar la complejidad de la situación actual y los excedentes de las cadenas globales con un proteccionismo indiscriminado, no es lo mejor. Hay que ser muy cuidadosos en la aplicación de políticas proactivas –agrega- porque “si se trata a todos los países y productos por igual, o los controles se extienden a todo el universo de mercadería importada, corremos el riesgo de no controlar nada y al mismo tiempo quedar enemistados con nuestros socios comerciales”. Por ello –concluye Ochoa- con nuestros socios debemos debatir todos estos puntos, pues de lo que se trata es de establecer una nueva agenda. “Seguimos discutiendo viejos temas como si estuviéramos en los `80 o a fin de siglo, cuando el contexto actual nos exige habilitar una agenda, de carácter propositivo, que entre otros ítems trascendentes implica cómo ubicamos en el contexto regional todas aquellas problemáticas vinculadas a la transformación de nuestras industrias. Y no sólo el complejo automotriz, que ya poco tiene que ver con lo que hasta ahora conocimos, sino también en otros campos vitales para el crecimiento económico y el desarrollo de nuestros países, como son el manejo de nuestros recursos energéticos o el del sector farmacéutico, bio o nanotecnologías, informática o producción agro/alimentaria y tantos otros sectores con los que tenemos enormes posibilidades de avanzar, en un mundo donde el 55% de sus habitantes –miles de millones de personas- demandan lo que en nuestra región es vanguardia productiva. En esa dirección, también Eduardo Sigal convoca al cambio de paradigmas. Y si bien Ochoa invita a mirar hacia adelante porque “¡ojo! –como advierte finalmente- el Mercosur está mirando una vieja película”, de acuerdo a la opinión de ex diplomático habría que discutir, ni más ni menos, que sus propias bases constitutivas: el Tratado de Asunción, el de Ouro Preto y lo demás. Algunos dicen –dice Sigal- “Bueno, eso puede conducir a la destrucción del Mercosur”. Sin embargo, mientras tengamos gobiernos que entiendan que el proceso de integración es fundamental para el desarrollo de cada una de las partes, “yo creo que es el momento más apropiado para discutir a fondo si el motor del Mercosur es el libre comercio o la integración productiva”. Desde allí, entonces, Sigal plantea definir qué tipo de Unión Aduanera debemos constituir y qué mecanismos habrá que instituir para favorecer el desarrollo económico y social de nuestras naciones. Así también, qué lugar ocupará en este espacio la ciencia, la tecnología, la educación, la cultura. “O bien –concluye- pensemos si el cuadro institucional del Mercosur tiene que enmarcar sólo la inter/gubernamentalidad (como lo plantea Ouro Preto) o la ciudadanía asumirá un rol más protagónico; si creamos un sistema más eficiente para solucionar nuestras controversias o tal vez... En fin, pensemos en todo; pero no para seguir sosteniendo los viejos clichés que nos atan al pasado sino en función de fortalecer un proceso de integración regional que, ya en marcha inexorable, debe dar espacio a lo nuevo”.