La agenda de una relación necesaria y posible

Félix Peña, Letras Internacionales, ORT Uruguay, 28 de junio de 2012

Imaginar que sea posible concluir pronto un acuerdo entre el Mercosur y la UE puede parecer hoy un ejercicio de ciencia ficción. Pero es posible también concebirlo como un desafío –quizás ingenuo- a la imaginación y a la visión estratégica del liderazgo político de ambas regiones. Y por qué no, también a la del liderazgo empresario con fuertes intereses en juego en el futuro de esta relación transatlántica, tanto en el plano de las inversiones como del comercio.

Todo indica que lo normal sería no esperar nada en términos de conclusión del acuerdo que se ha estado negociando desde hace varios años o, al menos, de avances sustanciales para antes de la Cumbre inter-regional -denominada CELAC-UE- a realizarse en Santiago de Chile en enero próximo. Varios factores alimentan esta visión pesimista, eventualmente realista.

El primero tiene que ver con la cuestión agrícola. Ha estado presente desde el lanzamiento de la idea de un acuerdo de asociación bi-regional. Parecería seguir teniendo incidencia en algunos países europeos. Según los otros europeos, Francia sería la culpable. Pero el panorama aparece más complejo cuando se analizan los intereses de varios países, incluyendo entre ellos a Irlanda, España o algunos de los de Europa del Este. Una pregunta que se impone sería la siguiente: ¿dados los cambios que se están operando en el comercio mundial de los alimentos, sigue teniendo esta cuestión la misma relevancia que cuando se iniciaron las negociaciones? O sea ¿se le plantean a la agricultura europea los mismos problemas que veinte años atrás y tienen hoy los países del Mercosur el mismo apremio por acceder a la demanda europea de alimentos? Por momentos se tiene la impresión que hacia el futuro, el mercado mundial de alimentos tendrá cada vez más problemas por el lado de la oferta que por el de la demanda. Y que una vez resuelta la cuestión de los subsidios a las exportaciones, que contribuyen a desnivelar el campo de juego en la competencia en terceros mercados, los países del Mercosur podrían encontrar amplio espacio para acceder con sus alimentos –incluyendo los productos procesados y de góndola- a muchos mercados del mundo. Incluso podrán tener incentivos para enhebrar redes de cooperación en tecnologías alimentaria con países europeos. Cabe tener presente, además, que según sean los compromisos que se asuman y sus modalidades, las consecuencias prácticas más sensibles de lo que se acuerde en el plano del comercio de productos del complejo agro-alimentario, podrían dilatarse en plazos no inferiores a los diez o quince años.

Un segundo factor tiene que ver con las imágenes algo deterioradas de ambos procesos de integración. La UE está en medio de una crisis profunda sin que esté claro cuáles serán sus alcances futuros. Es una crisis que incluso podría incidir en la participación sus líderes políticos en la Cumbre de Santiago. Y tampoco el Mercosur “rengo y a la miseria”, como lo caracterizara no hace mucho el Presidente Mujica, parece atravesar un buen momento que lo torne demasiado atractivo. De allí que los incentivos para negociar, concebidos con un sentido de corto plazo, parecen ser bajos. De ambos lados parecería subsistir, además, una cierta tentación de avanzar en negociaciones bilaterales tal como hiciera la UE con países de la Comunidad Andina. Sin embargo, aún cuando tal idea resurge con frecuencia –recientemente intentó instalarla el Canciller español en víspera de su viaje a Brasil- no parecería compatible con las realidades políticas de un espacio regional donde el Mercosur, aún con sus deficiencias, sigue siendo –como lo definiera en su momento el entonces Canciller Amorim- una garantía de paz y estabilidad política en Sudamérica. En tal sentido, al más alto nivel el liderazgo político de nuestra región ha demostrado hasta ahora tener claro que con la calidad del barrio no se juega.

El tercer factor es más simple, pero suele ser frecuente en las relaciones internacionales. Se refiere al hecho que es difícil ver –incluso por los motivos señalados más arriba- líderes políticos con tiempo disponible en sus sobrecargadas agendas y con intereses inmediatos y concretos, como para hacer avanzar algo que puede ser visto como de beneficios de largo plazo pero con costos incluso altos en el corto plazo, tales como los derivados de la eventual resistencia de sectores que se percibirían amenazados, sea en la agricultura de países europeos o en algunas industrias de países del Mercosur.

A pesar de todo ello, sí parece recomendable que la Cumbre de Santiago sea la ocasión para presentar resultados creíbles en esta negociación bi-regional, incluyendo la eventual conclusión del acuerdo. Varias razones sustentan esta recomendación. La primera es que ello sería técnicamente factible, si es que se logre inyectar suficiente oxígeno político a la negociación a fin de lograr flexibilizar el alcance de los compromisos que se asuman en el campo comercial. Una correcta interpretación de las ambiguas reglas del artículo XXIV del GATT, párrafo 8, así lo permitiría. También se podrían combinar cláusulas evolutivas y de escape, que permitan encapsular por un tiempo las principales sensibilidades de las dos partes. La segunda es que, tanto los países del Mercosur como los de la UE, se beneficiarían al introducir elementos de equilibrio en sus relaciones económicas con el resto del mundo. En un momento en que crece el interés de países de otras regiones en comerciar e invertir en América del Sur, incluso en industrias con fuerte presencia europea, no sería ese un criterio equivocado. Y la tercera razón es que el acuerdo brindaría una oportunidad para introducir una visión renovadora sobre las modalidades de protección de las inversiones directas, por ejemplo vinculándola al cumplimiento de un código de conducta –incluyendo compromisos de responsabilidad social- por parte de las empresas que invoquen las normas protectoras. Permitiría ello superar enfoques y compromisos jurídicos derivados de un número ya demasiado amplio de desactualizados acuerdos bilaterales de protección de inversiones, así como para capitalizar la experiencia no siempre positiva acumulada con el CIADI.

Tales razones permiten sugerir tres cuestiones a abordar en lo que podría ser la última etapa de estas negociaciones bi-regionales. Las tres requieren una fuerte dosis de liderazgo político. La primera se refiere a las ventajas que tendría un acuerdo entre un Mercosur y una UE necesariamente renovados, en la proyección futura de la inserción de ambas regiones en un mundo de múltiples opciones y que requerirá la mayor conectividad que puede derivarse de un tejido denso de relaciones inter-regionales. La segunda tiene que ver con las flexibilidades que permiten introducir una correcta interpretación de las reglas de la OMC y de sus saludables ambigüedades, en la construcción de acuerdos de libre comercio entre distintas regiones organizadas. Y la tercera cuestión, se refiere al abordaje innovador que puede ser factible y conveniente para cuestiones sensibles como son, entre otras, las vinculadas al tratamiento a la inversión directa extranjera.

De todas formas, sí parecería conveniente reflexionar sobre los costos políticos y económicos que podrían resultar para los países de ambas regiones si el acuerdo bi-regional fracasara. Es eventualmente posible. No parece ser lo más recomendable.