Un fenómeno en continua transformación

Por Mercedes Botto(1) y Virginia Scardamaglia(2), Revista Veintitrés, abril de 2011

A veinte años de la puesta en marcha del Mercosur, no solamente se amplió el número de integrantes, sino que asistimos a cambios políticos e ideológicos al interior de los países miembros y la región. Si la piedra fundamental de la integración se colocó en un contexto de hegemonía neoliberal, hoy se exploran otras vías, en las que se asigna al Estado un rol fundamental en el desarrollo. Es en ese marco que en la reunión de Córdoba de 2006 se lanzó la etapa del “Mercosur social y productivo” que busca revertir el desencanto de un proceso con excesivo énfasis en las políticas comerciales y con muchas debilidades en áreas como educación superior, integración productiva y políticas medioambientales.

Como otros procesos de integración, el Mercosur es un fenómeno en continua transformación y crecimiento. Si bien su nombre deriva de la firma del Tratado de Asunción en 1991, el origen o antecedente de este proceso se remonta a 1986, cuando se suscribió el Protocolo de Integración y Complementación Económica (PICE) entre Argentina y Brasil. Desde entonces, el número de países se ha ido ampliando y también fue cambiando la ideología que sustenta el proceso, que se manifiesta entre otras cosas en el rol que desempeñan los Estados vis à vis los mercados como motor de la integración.

DEL OPTIMISMO AL ESCEPTICISMO. Es posible identificar al menos tres etapas en el desarrollo del Mercosur. En la primera (1987-91), los gobiernos de Argentina y Brasil buscaron alcanzar una integración económica bajo un esquema de especialización intraindustrial, de carácter gradual, sectorial y flexible, mediante protocolos sectoriales en áreas como la automotriz, la cooperación nuclear y la industria siderúrgica. En una segunda etapa (1991-2002) se sumaron Paraguay y Uruguay y predominó un fuerte sesgo comercialista, en el marco del cual los mercados marcaron el ritmo y carácter de la integración. Por último, una tercera etapa se abrió luego de la crisis de 2001 y se distingue por el retorno del liderazgo estatal, el proceso de incorporación de Venezuela y el consenso sobre la necesidad de dar un vuelco hacia un Mercosur más inclusivo.

A pesar de esta ampliación y los cambios señalados, a veinte años de su creación, el Mercosur atraviesa por un momento de profundo escepticismo. En términos económicos, el buen desempeño demostrado por el mercado ampliado durante los primeros años contrasta con un bajo nivel de interdependencia y crecimiento económico, excepto en el caso de Brasil. En términos geopolíticos, el Mercosur ha ido perdiendo protagonismo en el escenario internacional a expensas de Brasil, que prefiere actuar en el ámbito global con marca propia más que con el sello del Mercosur. Por último, en términos de su credibilidad interna, el Mercosur también se ha ido vaciando de participación social y apoyo ciudadano, en virtud de la decepción de la sociedad civil con las promesas incumplidas.

Este desencanto es, en gran medida, el resultado de las expectativas creadas por las lecturas académicas y políticas que se han hecho del Mercosur. Una primera lectura considera que, tarde o temprano, el Mercosur seguirá el modelo europeo caracterizado por la creación de instituciones y/o regulaciones supranacionales en diferentes áreas. Una segunda visión considera que la integración es el resultado del cálculo racional de los gobiernos, que se unen para alcanzar beneficios que no podrían conseguir de manera individual. Así, ambas interpretaciones contribuyeron a crear una imagen estática y objetiva de la integración regional y dejaron afuera otros enfoques que la consideran como un proceso en movimiento, con final abierto, en el que se van creando identidades, ideas y resultados no previstos.

AMPLIACIÓN Y PROFUNDIZACIÓN. Las cuentas pendientes del Mercosur son varias. Entre ellas se encuentran lograr mayores avances en las regulaciones comerciales intrabloque y la constitución de una Unión Aduanera con un arancel común y una política comercial conjunta, así como un mecanismo de distribución de la renta que se obtenga. Asimismo, aún hay sectores que no están regulados, como el de servicios y el de compras gubernamentales.

Por otro lado, hay procesos que aparecen como avances pero que a la vez están trabados por distintas circunstancias, tales como el Parlamento del Mercosur o la incorporación de nuevos socios. Con respecto al primero, se han registrado avances en la institucionalidad del Mercosur, con la creación de organismos como el Parlamento, la Comisión de Representantes Permanentes o el Observatorio de la Democracia. Sin embargo, el Parlamento –donde la mayoría de los miembros tienen ocho diputados y ocho senadores– aún dista de ser democrático, ya que sólo Paraguay tiene parlamentarios elegidos de modo directo por la ciudadanía y en el resto de los países, por ejemplo la Argentina, no hay consenso sobre el sistema de representación federal. Esta decisión requiere de una reforma a la ley electoral cuya solución no se divisa en el horizonte.

La incorporación de nuevos socios tampoco ha resultado del todo exitosa, ya que a pesar de que se han incorporado miembros asociados como Chile, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, luego de cinco años aún no se ha aprobado el ingreso de Venezuela como miembro pleno del bloque. El país de Hugo Chávez permanece en los papeles como miembro asociado al estar pendiente la aprobación de la Cámara de Senadores de Paraguay. Así, se verifica que el ingreso de nuevos socios al Mercosur es un proceso muy costoso, tanto por la armonización de normas a la que debe someterse el candidato, como por la resistencia de algunos miembros a ratificar esa ampliación.

Por otro lado, si bien el Mercosur ha suscrito acuerdos comerciales con Israel, Sudáfrica, India, Egipto, Marruecos, el Caricom y el Consejo de Cooperación del Golfo, entre otros, aún no se ha logrado el ansiado acuerdo con la Unión Europea. Las trabas resultan principalmente de la presión de los sectores agrícolas europeos y las políticas proteccionistas de la Argentina y de otros países de la región. Asimismo, queda pendiente lograr una unificación de posiciones frente al mundo, sobre todo en las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

TRES AGENDAS DEL MERCOSUR. A pesar de estas cuentas pendientes, el Mercosur ha avanzado con distinto grado de éxito en una serie de políticas regionales en materia de educación superior, integración productiva y medio ambiente que vale la pena rescatar. Estas políticas no estuvieron presentes en el inicio del proceso, sino que fueron incorporadas con el paso del tiempo y alcanzaron distintos niveles de cooperación, tal como veremos más adelante.

La integración productiva, por ejemplo, en un comienzo estuvo enfocada hacia la industria vinculada con el sector automotor y las empresas siderúrgicas y petroquímicas de origen local que proveían commodities a la producción de automóviles y camiones. A partir de 2002, por presión de las economías más pequeñas del bloque, se comenzó a esbozar la política regional orientada hacia las pequeñas y medianas empresas (pymes), un sector altamente dinámico y con presencia en todos los países de la región. La meta de promover un desarrollo más inclusivo también estuvo ligada, en el Mercosur, a la necesidad de reducir las asimetrías económicas entre los países del bloque mediante la creación del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) en el 2005, destinado a promover proyectos de convergencia, cohesión social y competitividad, sobre todo en los socios menores.

Los gobiernos decidieron promover en un comienzo el sector de la madera, dado que la cadena de valor –desde la producción hasta la comercialización de muebles– abarcaba a los distintos sectores y países del bloque. Pero con el tiempo fueron cambiando los rubros que se beneficiarían de la política para pymes. A partir de 2008 se incorporó a la estrategia regional el Programa de Proveedores de la Cadena de Gas/Petróleo y Automotriz, que circunscribía los beneficios a las pymes con capacidades (humanas o técnicas) para articularse con las grandes empresas exportadoras, como es el caso de Petrobras en Brasil.

La política medioambiental también sufrió cambios importantes en su definición y alcance. Si bien en un comienzo estuvo asociada a la necesidad de elevar los estándares nacionales mediante un patrón o regulación regional, la percepción de que esta normativa podría establecer barreras no arancelarias terminó por vaciar de contenido el protocolo medioambiental. La cuestión reapareció en el Mercosur en 2002 como consecuencia de la propuesta de cooperación alemana a través de la agencia GTZ para contribuir financiera y técnicamente a la difusión del tema en el bloque. No obstante, la protección medioambiental fue reducida a la promoción de prácticas sustentables de carácter no obligatorio. Las políticas ambientales del Mercosur apuntaron a dos sectores: el pequeño empresariado y el sector público, dejando fuera al gran capital. En el caso de las pymes, el objetivo del Programa Competitividad y Medio Ambiente (CYMA) fue promover y garantizar mecanismos de producción sustentables. En el sector público, en cambio, se buscó favorecer la transparencia y el acceso a la información mediante un proyecto de compras públicas sustentables y del Sistema de Información Ambiental (SIAM), que obliga a hacer públicas todas las actas y documentos oficiales del sector medioambiental del Mercosur.

La agenda de educación superior fue la que menos cambios experimentó a través del tiempo. Desde los primeros años del Mercosur, los gobiernos detectaron la necesidad de mejorar los niveles de calidad de la educación superior –que incluye a la enseñanza universitaria y de posgrado– como un bien regional a lograr. Para ello se establecieron dos objetivos específicos. El primero de ellos fue crear un sistema de acreditación regional (el “sello Mercosur”) para validar los títulos de grado universitario en la región, elevando los estándares nacionales en los países miembros del bloque y en sus socios comerciales (Chile y Bolivia). El segundo objetivo fue promover la cooperación institucional, la transferencia de créditos y el intercambio de profesores, investigadores y estudiantes a través de mecanismos que aseguraran la movilidad de la comunidad académica en el espacio regional.

Con el tiempo los alcances de la agenda se fueron estrechando. Así, por ejemplo, la meta de movilidad se restringió al intercambio de profesores y estudiantes y se excluyó de sus alcances a los profesionales debido a presiones internas en el ámbito nacional. En cuanto a la acreditación regional, esta se logró sólo para unas pocas carreras, entre las que se cuentan Medicina, Agronomía e Ingeniería (en todas sus especialidades: Industrial, Civil, Electrónica, Química, Mecánica y Electromecánica), aunque a futuro se espera ampliar el proceso de acreditación a Veterinaria, Enfermería, Odontología y Arquitectura.

LOS ALCANCES DE LA COOPERACIÓN. En los procesos de integración regional como el Mercosur podemos identificar tres niveles de cooperación de carácter progresivo: intercambio de información, coordinación de acciones conjuntas y creación de regulaciones regionales. Lo que las agendas de educación superior, integración productiva y medio ambiente nos demuestran es que el Mercosur alcanzó niveles de cooperación laxos, incluso más bajos que los inicialmente declarados, al tiempo que puso en marcha, paradójicamente, una batería de instituciones regionales con funciones superpuestas y competitivas.

En materia de integración productiva, los gobiernos buscaron proveer y diseminar información sobre la situación del sector pyme en la región; generaron espacios de articulación y confianza entre los actores privados, e identificaron procedimientos y acciones conjuntas. De todas las iniciativas en marcha para el sector, la que más avanzó fue la cadena de madera y muebles, para la cual se llevaron adelante a partir de 2004 una serie de talleres y rondas de negocios (Foros de Competitividad) entre empresarios, sindicatos, agencias públicas y académicos tanto en el ámbito nacional como regional. En 2007 se organizó un concurso regional de diseño que buscó articular y actualizar a los sectores vinculados a la producción de muebles. También se avanzó en la identificación de proyectos y acciones conjuntas, entre ellas la necesidad de contar con un instrumento financiero regional que facilite el acceso de las pymes al crédito, que derivó en 2008 en la creación del Fondo Pyme.

Pero pese a la pluralidad de iniciativas, los resultados han sido escasos. Por ejemplo, si bien se avanzó en la creación de un fondo de financiamiento autónomo y específico de la agenda –Fondo Pyme–, su puesta en marcha está aún pendiente por el desinterés de la mayoría de los gobiernos de financiar las cadenas de valor a nivel regional, en las que se visualiza a Brasil como principal, sino único beneficiario.

Asimismo, la política medioambiental reconoce varios puntos de coincidencia con esta situación. En términos de los niveles de coordinación alcanzados pueden observarse avances importantes en intercambio de información, principalmente entre los gobiernos y a través de newsletters, encuentros regionales y talleres de capacitación. Empero, los avances han sido menores en la unificación de criterios y realización de acciones conjuntas. Los gobiernos lograron consensuar criterios sobre lo que debe considerarse como producción sustentable y sobre cómo promoverla entre los gobiernos y las pymes pero no lograron generar interés para avanzar en la creación de un fondo propio, que de manera similar al Fondo Pyme, pueda darle continuidad y credibilidad a la política dentro del bloque.

En este marco, la política educativa fue la que más lejos llegó en términos de cooperación interestatal. Además de las actividades de intercambio de información y de articulación público-privada, que se multiplicaron mediante talleres nacionales y regionales, se avanzó también en la implementación de criterios y de procedimientos comunes para llevar adelante la convocatoria nacional para la evaluación y la acreditación de carreras universitarias y de programas de movilidad universitaria. Sin embargo, el mayor avance del bloque en la materia fue el establecimiento de una serie de normas y criterios comunes para la estandarización regional de títulos a través del denominado “sello Mercosur”. Con todo, este estándar regional está lejos de ser considerado una regulación verdadera ya que su alcance está reducido a algunas carreras y a la voluntad de las instituciones de participar en ellas como beneficiarias.

Un elemento de continuidad entre la política educativa y el resto de las agendas del Mercosur fue la resistencia de los gobiernos a comprometerse con el financiamiento conjunto de iniciativas regionales. Aunque los gobiernos coincidieron y avanzaron en la creación de un fondo propio para el financiamiento de proyectos educativos –el Fondo Educativo Mercosur (FEM), creado en 2004–, este aún no se ha terminado de constituir debido a la resistencia de países como Brasil a hacer sus aportes y a la ausencia de criterios consensuados sobre el tipo de iniciativas a financiar.

UN MERCOSUR DE AGENDA ABIERTA. Si bien han estado presentes en mayor o menor medida desde el inicio del proceso de integración regional, es recién en la última etapa, conocida como el “Mercosur Social y Productivo” (Cumbre de Córdoba, 2006), cuando las agendas en materia de educación superior, medio ambiente e integración productiva adquieren mayor visibilidad pública y se articulan entre sí de manera más armónica. Al mismo tiempo estas metas quedan insertas en un proyecto de desarrollo más ambicioso que aspira no sólo a achicar las asimetrías entre los países miembros, sino a fortalecer la competitividad de la producción regional en los mercados externos introduciendo valor humano, innovación tecnológica y estándares medioambientales. Pese a ello, sigue siendo dominante la agenda comercial.

Otra de las conclusiones que se extraen de esta trayectoria de veinte años es que el Mercosur se caracteriza por ser un proceso de integración con agenda abierta y en continuo movimiento. Si bien los grandes temas han estado presentes desde el comienzo, los alcances y las perspectivas sobre las estrategias para promover el desarrollo han ido cambiando y, en gran medida, fueron determinadas en mayor medida por factores exógenos (cambios de liderazgos, crisis del paradigma liberal, boom de commodities, etc.) que por factores endógenos al proceso integrador. Así lo evidencia la trayectoria de las políticas analizadas en este artículo: la política regional de acreditación de títulos académicos fue la que alcanzó mayores niveles de coordinación ya que en ella todos los países se consideraron beneficiarios de sus resultados. No ocurrió lo mismo con la implementación del Fondo Educativo del Mercosur, en el que Brasil, como principal aportante, obstaculiza su puesta en marcha; ni con el Fondo Pyme, que es obstaculizado por todos menos por Brasil.

Lo cierto es que a pesar de sus debilidades, el Mercosur está para quedarse y que uno de sus principales efectos positivos, no buscados explícitamente, ha sido su capacidad de actuar como instrumento de transferencia de políticas entre los países miembros. En la mayoría de los casos, se trató de procesos de socialización y de intercambio de experiencias y capacidades entre los funcionarios, técnicos y políticos vinculadas a la política en las distintas secretarías y/o agencias de la administración pública nacional y de organismos internacionales. En menor medida y a depender de las agendas, se fueron incorporando a la discusión e intercambio los actores privados. El objetivo fue armonizar las prácticas regionales a los patrones y regímenes globales, sobre los cuales muchos países habían firmado compromisos políticos, pero no sabían o no tenían recursos para poner en práctica.

Que el Mercosur está para quedarse lo comprueba el hecho de que su existencia no se vio amenazada por la creación de la Unasur, un proceso de integración de mayor alcance en términos de países miembros y de visibilidad política. Por el contrario, la coexistencia entre ambos nos habla de dos fenómenos que lejos de superponerse se complementan en sus agendas y dinámicas. En cuanto a la primera, el Mercosur se suele caracterizar como una integración económica, en donde a sus metas comerciales y productivas se suma la integración de hecho de redes y actores no gubernamentales más allá de las metas. Unasur, en cambio, es un proceso de integración más político y gubernamental, cuyas agendas focalizan en áreas de política donde la intervención de actores no gubernamentales es menor, como la defensa, la seguridad, las finanzas y la infraestructura. En cuanto a las dinámicas, ambos procesos han surgido en contextos globales y regionales muy diferentes que plasmaron distintos formatos. Mercosur nace en el apogeo del neoliberalismo económico, como una estrategia defensiva y con una dinámica interna en la que Brasil se erigía como un primus inter pares. Unasur, en cambio, surge en un momento de empoderamiento de la región, con un boom de commodities y con un Brasil que fue ganando espacio como jugador global y miembro del BRIC. Esto puede resultar una ventaja para el bloque regional, ya que le permite una mayor inserción internacional. Todo esto confirma, como dijimos, que el Mercosur llegó para quedarse.

(1)Doctora en Ciencias Políticas de la Universidad Europea (IUE) e investigadora de carrera del Conicet. Dirige el Programa de Instituciones Económicas Internacionales de Flacso-Argentina.

(2)Lic. en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Becaria doctoral de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT) con sede en Flacso-Argentina.

Este artículo recoge algunas ideas de Botto, M (coord.), El Mercosur ¿para qué sirve? Claves para el debate sobre los alcances de la integración, CTA/Flacso, Buenos Aires, 2011.