Diferencia entre revisiones de «El menú de la integración»

Marcelo Halperín, para La Nación, Suplemento de Comercio Exterior, 3 de noviembre de 2009

De forma paralela a la tendencia mundial, cada vez más países latinoamericanos negocian y suscriben "acuerdos de libre comercio" (ALC) con países desarrollados y entre sí. Otros países de la región, en cambio, se muestran reticentes. Algunos de ellos, sin embargo, ya insinúan la intención de sumarse a la tendencia. En otros, como es el caso de la Argentina, prevalecen muestras de animadversión. Por eso estimamos útil explorar cuáles serían los motivos de semejante difusión de los ALC, su impacto en las economías involucradas y las consecuencias sobre terceros mercados.

¿Por qué proliferan?

Proliferan porque son compatibles con las condiciones impuestas por la globalización, que no es sinónimo de "libre comercio", pese a una simplificación muy generalizada.

Globalización significa que la interdependencia económica de los mercados es ya inevitable por la magnitud del acelerado desarrollo tecnológico y debido al ritmo con que se suceden -de manera vertiginosa- las fases o etapas en ese desarrollo.

Así lo indica la corta vida de los estándares que prevalecen en el plano internacional dentro de las actividades de producción, transporte, telecomunicaciones y comercio de bienes y servicios. Esas condiciones plantean un desafío para los Estados y las empresas, porque las tecnologías que impulsan la globalización configuran oportunidades pero también amenazas. Los ALC son un recurso intergubernamental apto para responder al desafío en una escala controlada y selectiva, por pares o grupos de países maximizando, por un lado, oportunidades a través de la articulación de los sistemas productivos, y ofreciendo, por el otro, la vía para reducir amenazas mediante el reconocimiento recíproco de condicionalidades y excepciones.

Ahora bien, ¿qué cualidades les permiten a los ALC afrontar el complejo desafío de la globalización? En principio, la operatividad o ejecutividad de los compromisos asumidos.

La operatividad está garantizada por la aplicación inmediata y el efecto directo de los compromisos asumidos, no bien el ALC entra en vigor. "Aplicación inmediata" implica la inexistencia de mediaciones institucionales (ya sean instancias comunitarias, intergubernamentales o nacionales) para la aplicación de lo acordado. Y "efecto directo" implica exigibilidad, esto es, derecho de los particulares para recurrir a la vía jurisdiccional en el país de su residencia frente a los eventuales incumplimientos de lo pactado, así como el derecho de los Estados partes para recurrir a las vías previstas en los sistemas de solución de diferencias que contemplan los mismos acuerdos.

La segunda cualidad de los ALC es la transparencia de sus disposiciones. A diferencia de otras fuentes internacionales, las disposiciones de los ALC carecen de retórica: por el contrario, sus reglas tienen la visibilidad necesaria para garantizar la operatividad.

En determinadas materias esta visibilidad queda reflejada por la precisión de la materia negociada (listas de concesiones y excepciones; requisitos de origen, entre otros). En otras materias la visibilidad consiste en un exhaustivo régimen de publicidad (para adoptar salvaguardias, medidas antidumping, derechos compensatorios, entre otras acciones), lo que incluye el derecho de los particulares a impugnar en instancias administrativas y judiciales.

Asimismo, los ALC fijan procedimientos que regulan la introducción de modificaciones de lo acordado inicialmente, así como el acceso a mecanismos de consulta y el recurso al arbitraje. Y por último son explicitados criterios interpretativos para una variedad de cuestiones, respaldados por la ya profusa jurisprudencia del Sistema de Solución de Controversias de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

La tercera cualidad es la tan reclamada confiabilidad, previsión o seguridad jurídica, que no pueden concebirse sin las anteriores: operatividad y transparencia.

Requisitos y prevenciones

¿Cuáles son los requisitos para una negociación fructífera del ALC y, en ese sentido, cuáles son las precauciones que deben adoptar los gobiernos?

El primer requisito consiste en disponer de la capacidad política para definir cuáles serán, a los efectos de la negociación, las áreas y los sectores considerados prioritarios, en unos casos con vistas a la penetración en los mercados y en otros para protegerlas de los riesgos de la competencia internacional.

Definir prioridades en este marco implica contar con análisis anticipatorios de amplio espectro. Semejante amplitud debe entenderse desde dos puntos de vista. En primer lugar, es indispensable poder predecir, estimativamente, posibles impactos de los resultados de la negociación, al menos en los puntos más sensibles de la interdependencia actual, sobre determinadas variables económicas y sociales del país. Luego, es necesario ponderar márgenes de maniobra para encarar una negociación fructífera.

El segundo requisito, en el caso de los países en desarrollo que deben negociar con países desarrollados y con otros países en desarrollo pero de mayor nivel que el propio, es saber incorporar a la negociación la experiencia internacional disponible, a fin de neutralizar mediante dispositivos y cláusulas adecuadas el efecto de las disparidades estructurales sobre los flujos comerciales y de inversión esperadas con el ALC.

En tal sentido, se supone que los ALC tienen por objeto mejorar y no empeorar, en la relación bilateral, el desempeño de las economías de menor desarrollo relativo. Para ello habrán de incluirse cláusulas que promuevan la articulación "real" de las actividades nominalmente beneficiadas con concesiones (ver aparte, en "Cláusulas"). Y por otro lado son indispensables otros dispositivos y cláusulas para inhibir los efectos adversos de los compromisos contraídos.

El tercer requisito es la organización de equipos de negociadores y técnicos con la idoneidad suficiente como para obtener resultados acordes con lo programado.

En este punto parece oportuno destacar que la misma globalización amplifica tanto los costos como los beneficios de los ALC. Así, luego de haber formalizado los primeros acuerdos de este tipo, distintos países latinoamericanos han reproducido sus esquemas de negociación multiplicando compromisos en otros ALC para diversificar las posibilidades de acceso a mercados y también con el fin de uniformar los alcances de distintas excepciones, restricciones o limitaciones para proveedores extranjeros (ver "Extrarregionales").

La multiplicación de los ALC constituye una semilla de convergencia de acciones de complementación económica, que pueden resultar provechosas para países en desarrollo cuyos compromisos incluyan la suscripción de ALC con otros países en desarrollo dentro de un mismo marco regional y, simultáneamente, la concertación de ALC con países desarrollados.

¿Tiene costos para un país la reticencia sistemática de sus gobiernos a negociar ALC con otros países con los cuales existe una significativa interdependencia comercial y económica?

Costos de no negociar

Sobre la base de lo expuesto, deberían presumirse costos. Más aún, serían acumulativos en la medida en que se multiplicaran los ALC en el contexto económico y comercial del país reticente. Pero la estimación de costos de oportunidad globales respecto de un eventual ALC difícilmente pueda superar un modesto nivel de aproximación, pues resulta engorroso aventurar que un hipotético ALC (nunca negociado con un país determinado) hubiera podido alterar favorablemente el sesgo de las transacciones comerciales e inversiones actuales desde y hacia ese destino y por determinados conceptos (precio, calidad, envergadura de las operaciones).

Pero si se deja de lado la pretensión de estimar costos globales y el análisis en cambio focaliza determinados flujos comerciales o inversiones de especial interés para el país examinado, la exploración de costos puede ser más tangible.

En esta línea, sería útil enriquecer el análisis de la situación de un país en desarrollo "A" reacio a negociar un ALC, incorporando una comparación en dos tiempos con un país en desarrollo "B", con el cual "A" se relaciona comercial y económicamente de manera significativa en determinados rubros.

El primer tiempo del análisis "A-B" sería el antes de la firma de un ALC por parte de "B" con un tercer país "C", desarrollado o de mayor nivel de desarrollo relativo. El segundo tiempo del análisis "A-B" sería el posterior a esa suscripción, con dicho ALC en pleno vigor.

Como objeto de comparación podrían seleccionarse rubros actual o potencialmente relevantes en la relación entre "A" y "B", sobre los que el país "B" hubiera obtenido la posibilidad de acceder en condiciones ventajosas de precio, calidad, seguridad o inocuidad a materias primas, insumos, inversiones o tecnología, gracias a su ALC con el país "C". ¿No cabría entonces esperar ciertas repercusiones de esos cambios sobre la relación comercial y económica entre "A" y "B"?

Costos cualitativos

Por último, han de contemplarse los costos "cualitativos" de oportunidad imputables a la carencia de marcos de seguridad jurídica como son, precisamente, los que suministran los ALC para una amplia gama de actividades económicas, según se sugirió más arriba.

El problema metodológico consiste en detectar el momento y las circunstancias a partir de las cuales esos costos podrían cuantificarse. Pero la dificultad metodológica no justifica la desconsideración de aquellos aspectos cualitativos en el punto de partida de cualquier análisis con pretensiones de consistencia.

El autor es docente e investigador del Instituto de Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de La Plata.

Requisitos que no deberían faltar en los tratados comerciales

Uruguay es un caso paradigmático dentro del Mercosur tanto por las declaraciones de funcionarios como por el progresivo acercamiento a instancias negociadoras con Estados Unidos. Menos difundido es el caso de Brasil, que, sin embargo, se muestra proclive a despegarse de las formalidades de la hipotética unión aduanera (por ejemplo, al amparo del acuerdo de alcance parcial en Aladi, que prevé una futura zona de libre comercio Mercosur-México, Brasil celebró un pretencioso acuerdo bilateral con ese país y con la intención de renegociarlo para su profundización).

Simultáneamente, se insinúa en Brasil la posibilidad de revisar su tradicional oposición a suscribir acuerdos de promoción y protección de inversiones debido a la necesidad de proteger a empresas brasileñas con inversiones directas en el exterior. Por otro lado son conocidas las conversaciones con China y la India, que auguran una perspectiva de negociación comercial trilateral, mientras progresan las tratativas para concertar la zona de libre comercio con la Unión Europea, no necesariamente a título de Mercosur.

Cláusulas

En la lista de cláusulas que ayudarían a promover una articulación real de las actividades, beneficiadas con concesiones, no puede faltar un adecuado manejo del criterio de acumulación en la calificación de origen de mercaderías beneficiadas con preferencias, a fin de utilizar en su elaboración materias primas e insumos provistos por terceros países cuyas actividades productivas estén a su vez integradas con las del país que obtiene la preferencia. Respecto de las cláusulas para inhibir efectos adversos, debería figurar un régimen de evaluación periódica de resultados de los flujos comerciales y de inversión a partir de la entrada en vigor del ALC, con la posibilidad de reformular los términos de la negociación inicial.

Otra previsión sería la "cláusula de desarrollo", para indicar el derecho a encapsular, suspender o dejar sin efecto preferencias otorgadas al país de mayor desarrollo cuando esas preferencias pasen a obstaculizar las innovaciones e investigaciones industriales en el país de menor desarrollo relativo (conforme la propuesta del Consejo Industrial del Mercosur -CIM- en el VII Foro Empresarial de las Américas a iniciativa de la Confederación Nacional de la Industria -CNI- de Brasil).

Extrarregionales

Recorriendo el mapa latinoamericano saltan a la luz ejemplos de la progresiva difusión de ALC con países extrarregionales. Sin mencionar los acuerdos preferenciales que no llegan a englobar lo sustancial del comercio, citamos a continuación las fechas de firma de los ALC más destacados. México tuvo su primera experiencia con Estados Unidos y Canadá en el Nafta (1992) y luego celebró compromisos con la Unión Europea (UE, 2000) y Japón (2004), entre otros países. Chile cerró su negociación con Canadá (1996) y más tarde sumó compromisos similares con la UE (2002), Corea (2003), Estados Unidos (2003), China (2005), Nueva Zelanda-Singapur y Brunei (2005), Japón (2007) y Australia (2008). Perú cerró su acuerdo con Estados Unidos en 2006 y luego con Canadá (2008), China (que a la fecha no ha entrado en vigencia) y Singapur (2008). A Costa Rica lo impulsaron su acuerdo con Canadá (2001) y los cambios que debió introducir en su legislación para ingresar al Cafta, estando actualmente avanzadas sus tratativas con China. Los países centroamericanos y la República Dominicana concluyeron de negociar el Cafta-DR con Estados Unidos en 2004, en tanto que los países caribeños bajo la sigla Cariforum (Caricom) suscribieron su ALC con la UE en 2008, que se encuentra en una instancia de vigencia provisional.