Políticas para mejorar la inserción internacional

Emiliano Galli, La Nación, Suplemento de Comercio Exterior, 2 de junio de 2009

El Cippec publicó un libro que revela que las provincias argentinas exportan sólo el 72% de su potencial. Recomienda apuntalar la inversión en promoción comercial y mejorar la coordinación intergubernamental.

La Argentina apuesta poco a promover sus exportaciones (US$ 300 por cada millón de dólares exportados) cuando se sabe que es una de las inversiones más rentables, con un retorno de US$ 240 por cada dólar invertido.

Está lejos del promedio latinoamericano (US$ 1600), del internacional (US$ 1500) e incluso del de los países desarrollados de la OCDE (US$ 1100). Tal vez por eso tiene todavía margen para crecer, porque en promedio el país exporta sólo el 72% de su potencial.

Más allá de los recursos disponibles para acciones de inserción internacional, el país presenta enormes diferencias que tiran por la borda los promedios, y que van desde los "impuestos a las distancias" (por ejemplo: por cada 10% que se "alejan" las provincias de sus mercados de destino, sus exportaciones caen un 20%) hasta la concentración de productos y mercados: mientras Buenos Aires exporta unos 5000 productos a 200 destinos, en Formosa se venden una veintena de productos a no más de 30 países.

Estas son sólo algunas de las conclusiones a las que llegaron Lucio Castro y Daniel Saslavsky -director y coordinador, respectivamente, del Programa de Inserción Internacional del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec)- y que plasmaron en el libro Cazadores de mercados. Comercio y promoción de exportaciones en las provincias argentinas, presentado la semana última.

Castro y Saslavsky realizaron un trabajo de campo durante 2007 y 2008 en todas las provincias, con entrevistas a las autoridades de los organismos de promoción de exportaciones nacionales, provinciales e incluso municipales, y a los máximos referentes del comercio exterior del país.

"Implicó un gran esfuerzo por los problemas de disponibilidad de la información y la falta transparencia", señaló Castro, durante la presentación de la obra, y del debate, que estuvo a cargo de Fernando Oris de Roa, presidente de AVEX, empresa avícola de exportación; Rogelio Frigerio, economista jefe de la consultora Economía & Regiones; Suelma Rosa, coordinadora de Cooperación Internacional de APEX, la agencia de promoción de exportaciones de Brasil; Marcelo Elizondo, director ejecutivo de la Fundación ExportAr, y Eduardo Bianchi, subsecretario de Política y Gestión Comercial.

"Es desesperante ver qué poco aprovechamos nuestro potencial exportador. No somos un país rico, somos un país con recursos y está en nosotros transformarlo en un país rico", comentó Oris de Roa.

Rogelio Frigerio apuntó que el libro constata una vez más la regla del 80-20: "El 20% de las provincias exportan cerca del 80% del total. Y la relación se cumple en el sistema financiero, con la concentración de depósitos y créditos; con las inversiones, e incluso con la demanda", indicó.

Frigerio señaló que el crecimiento homogéneo que tanto se pregona precisa decisiones políticas, una estrategia de integración y recursos. "El Estado nacional debe tener una verdadera vocación por disminuir el impuesto a la distancia que se paga con cada metro que las empresas se alejan de la ciudad de Buenos Aires", reflexionó.

Lo que importa

Si bien el libro es una radiografía del grado de inserción internacional de las provincias argentinas, el dato clave es que las políticas públicas importan, y mucho, en el comercio exterior; y que éste último, hace al crecimiento y desarrollo de las regiones. Por esta razón una organización como el Cippec se dedicó en esta oportunidad a analizar las políticas argentinas al respecto. O la ausencia de ellas.

"Todas las proyecciones alimentarias concluyen en que en la próxima década el cluster agroindustrial argentino tendrá una demanda excedente y con precios de hasta 20% superiores a los promedios históricos", indicó Castro.

A diferencia de la gran ola de inserción argentina de principios del siglo XX, esta oportunidad no se limita al potencial de la región pampeana o a los alimentos. "Hay demanda agregada de productos minerales y forestales, y por eso se esperan beneficios para todas las economías regionales".

Aprovecharlo implicará enfrentar con éxito algunos desafíos. Por ejemplo, diversificar productos y mercados. "La mayor parte de las provincias exporta menos de 1000 productos a 50 mercados. Hay una relación directa entre la concentración productiva y exportadora y el bajo crecimiento económico", advirtió el autor del libro.

Otros desafíos: no se exportan productos diferenciados (sólo el 30% del promedio nacional corresponde a productos con marca) lo que ata la suerte a factores como los precios internacionales. Por otra parte, las exportaciones son poco persistentes en el tiempo: más del 40% de los productos (considerando el promedio provincial) se exporta sólo durante un año. "La buena noticia es que hay espacio para mejorar: el promedio sólo exporta el 72% de su capacidad potencial", destacó Castro (ver infografía).

El libro del Cippec explica que la constitución macrocéfala de la Argentina (que concentra la población y la producción en pocas provincias) provocan este fenómeno de bajos índices de desarrollo productivo y exportador, lo que no deja de ser un grito en clamor de políticas sustentables.

"Hay asimetrías de tamaño y de dotación de factores de producción. Tres provincias concentran el 70% de la producción de bienes y servicios, el 64% de la población y el 73% de las empresas", definió el economista.

Hay diferencias en las políticas públicas también, incluso entre provincias similares en tamaño. San Luis, por ejemplo, tiene 5 veces más caminos pavimentados de Misiones, con la misma población y extensión. En tanto que la ciudad de Buenos Aires tiene dos teléfonos por habitante, mientras que Formosa tiene 0,05.

La exportación es un negocio de altos costos hundidos que consiste generalmente en decisiones productivas de largo plazo. Es clave, cómo incide la presión impositiva en este negocio: en Santa Fe, la suma de todos los impuestos equivale al 40% del producto bruto geográfico (PBG), en tanto que en Chubut ronda el 9%.

Otro determinante de la competitividad es el impuesto a la geografía: por cada 100 kilómetros más lejos que las exportaciones caen 140.000 dólares. "Las provincias que están más lejos de los puertos exportan un 6% menos que las costeras", agregó Castro.

No hay diagnóstico sin prescripción. "Las políticas públicas pagan. Si se aumenta un 1% la red de caminos pavimentados se puede aumentar hasta un 3% las exportaciones en términos reales. Relaciones similares se ven en la disponibilidad de energía eléctrica, educación superior y telefonía", argumentó el especialista.

¿Qué se hace al respecto?

Del análisis de lo que hace cada provincia al respecto se desprende que sus agencias de promoción de exportaciones son subdependencias ministeriales, con poca participación del sector privado en sus cuadros directivos (salvo excepciones como en la región de Cuyo) y, por lo tanto, poco financiamiento.

Además, a pesar de contar con una alta concentración de productos y mercados de exportación, sus acciones de promoción no tienen foco sectorial ni específico. Si la Argentina invierte en promedio US$ 300 por millón de dólares exportados para mejorar su inserción internacional, el desglose regional acusa otra vez las divergencias: en la Patagonia y Cuyo la cifra se eleva a US$ 800; en el norte grande, oscila entre los 12 y 31 dólares por millón.

"A pesar de la baja capacidad innovadora en la exportación, la mayor parte de las agencias se focalizan en exportadores ya establecidos, cuando la norma es que los nuevos productos suelen salir al mercado de la mano de nuevas empresas exportadoras", deslizó Castro.

Un capítulo del libro estuvo dedicado al grado de coordinación entre los organismos nacionales y provinciales. "De la encuesta a los responsables surge que la Argentina gasta poco y que hay problemas de coordinación ya que dos ministerios [el de Relaciones Exterior, con la Subsecretaría de Relaciones Comerciales Internacionales, y ahora el de la Producción, con el programa Proargentina, entre otros] realizan los mismos esfuerzos", explicó.

El Cippec relevó experiencias internacionales y constató la tendencia a contar con un organismo único que coordine y centralice todas las acciones de promoción.

"A diferencia de lo que se ve en países desarrollados, el foco de la promoción está puesto en el marketing comercial, es decir, fronteras afuera, y no hay foco presupuestario en capacitación y asistencia técnica, cuando el problema de provincias es la falta de densidad del tejido productivo, con poca cantidad de empresas y pocos exportadores", sintetizó el economista.

Digresiones

"Para el gobierno nacional las políticas de promoción son importantísimas y un elemento esencial en el modelo productivo de crecimiento incluyente que se lleva a cabo donde se pretende regenerar el tejido industrial del país", manifestó Eduardo Bianchi, cuando le llegó su turno de comentar los alcances del trabajo, que hizo sin ahorrar críticas.

Bianchi indicó que está en la agenda oficial apuntar a actividades innovadoras que generen externalidades, "con nuevos productos como el diseño o el software, y a nuevos mercados, como los de Asia, el Norte de Africa y Europa oriental. Todo, desarrollando nuevos canales comerciales como en los que trabaja la Fundación ExportAr con las grandes tiendas", sostuvo.

"Queremos encadenar las actividades exportadoras y generar el mercado interno que respalde la actividad exportadora", apuntó, además.

En su respuesta a la falta de instancias formales, Bianchi defendió a la ministra de la Producción, Débora Giorgi. "Me parece que es una foto que tomaron hasta principios de año. El Ministerio relanzó en marzo el Cofecex [Consejo Federal de Comercio Exterior] como institución que reúna a todos los actores vinculados con la promoción para articular políticas", añadió.

A propósito, Bianchi dijo que este mes llegaría a su Subsecretaría los fondos para el programa del BID "Fortalecimiento provincial/regional de la política comercial externa", que les permitirá generar planes "siguiendo la experiencia del Consejo Federal de Inversiones (CFI)", sostuvo.

Su Subsecretaría concentrará otras responsabilidades: el programa Proargentina pasará de la Subsecretaría Pyme a su órbita. "Con el programa del BID, el Cofecex y Proargentina el Ministerio tendrá una pata en las acciones directas y de fortalecimiento institucional", justificó.

Política y promoción

A Bianchi también le incomodó tener que interpretar cierta "extrapolación" en que la ausencia de institucionalidad y de coordinación en las políticas de promoción comercial llegara a la política comercial externa.

"Con estos cambios en el Ministerio vamos a conectar la promoción con la política comercial y con las negociaciones. Por ejemplo, en el sector madera-mueble, que hay una tensión comercial con Brasil, tanto Cancillería como Producción trabajaron de la mano para lograr primero un acuerdo bilateral en cuanto a la cantidad de productos que van y vienen. Pero estamos avanzando en la integración productiva también: que la Argentina pueda ser mueble-partista para Brasil y que Brasil sea la plataforma para ingresar en otros mercados", concluyó.

Marcelo Elizondo aprovechó la oportunidad para poner tildes y comas. Aclaró, con lujo de detalles, qué es lo que hace ExportAr, la fundación que dirige hace siete años.

No levantó el guante sobre la recomendación de unificar o centralizar acciones de promoción. Tampoco defendió el statu quo. Fue casi ecuménico en sus reflexiones. "ExportAr es mixto, pero se reporta a Cancillería. No define las políticas públicas de promoción comercial externa sino que presta servicios públicos a las empresas para que desarrollen su estrategia comercial", detalló. Elizondo reconoció que hay muchos actores, pero a su entender eso no es necesariamente malo. "Es posible que tengamos desafíos de coordinación. Pero en algunas ocasiones, diferentes actores tienen que ver con diferentes roles", apuntó.

La Fundación ExportAr, dijo, busca que las empresas desarrollen atributos para competir afuera. "Queremos superar la vieja promoción comercial para hablar de servicios para que las empresas desarrollen mercados", añadió. Luego, concedió que si bien es cierto que hay muchos actores, lo importantes es que exista la coordinación, la cooperación y la coexistencia. "La promoción es lo normal, lo que más hacemos. A eso le sigue la consolidación de mercados. Acá no importa quién provea el servicio sino lograr el objetivo de la empresa", destacó.

Tras la consolidación, otro servicio que ExportAr brinda es el de posicionamiento: la asistencia para que desarrollen virtudes, un conocimiento del mercado tal que logre ser valorado por el consumidor. A esto apunta las acciones que vinculan a las empresas con las grandes cadenas de venta al público.

"Esto implica mucha negociación con una firma, y la continuidad tiene valor. A veces los organismos subnacionales no logran esa continuidad", manifestó el director ejecutivo de la Fundación ExportAr. Lo que le sigue al posicionamiento es la inserción comercial, según entiende Elizondo. Esto es, conocer la cadena, sus actores, encontrar un espacio como proveedor. "Allí nos involucramos para ayudarla a negociar", señaló Elizondo.

Otras acciones complementarias que se arroga el organismo mixto nacional de promoción de exportaciones es tratar de que las empresas desarrollen innovaciones, pero no a nivel productivo, sino en el plano del marketing y de los procesos de comercialización, entendiendo las particularidades de los mercados. "Por ejemplo, a esto apuntó la última acción que hicimos en el vagón Bar del TGV francés", dijo.

Al concluir, Elizondo dijo que si hay más de un ámbito en el país para la promoción la razón está en la labor que lleva adelante cada uno. "Si muchos hacen lo mismo tenemos amontonamiento", dijo, tras esperar ganar en cooperación, complementariedad y coordinación.

Lo cierto es que sobran buenos deseos que no alcanzan a ocultar las fallas. Y lo que también se nota es que no hay voluntad política para solucionarlas. Por ahora, siguen acercándose las recomendaciones de "mejores prácticas públicas". En este caso, para las exportaciones.

Recomendaciones •Infraestructura. Es vital lograr una mayor cantidad de caminos pavimentados, producción de energética y disponibilidad de telecomunicaciones.

•Clima de negocios. Sugieren mejorar el marco para la inversión en sectores transables; los desequilibrios en las cuentas fiscales impactan en los precios de exportación.

•Atracción de la inversión extranjera directa. Estos flujos pueden impactar significativamente en el volumen y calidad de los productos exportados.

•Coordinación. La experiencia internacional sugiere la conveniencia de contar con un organismo único que centralice las acciones de promoción.

•Asistencia técnica. Por las asimetrías en las capacidades institucionales, es preciso fortalecerlas para lograr diversificación de productos exportados.

•Nuevos exportadores. La inserción internacional de las regiones más postergadas podría mejorar promoviendo sobre todo a los nuevos exportadores.

•Foco sectorial. Es fundamental incrementar el esfuerzo por dirigir las acciones hacia sectores específicos, para lograr una mayor diferenciación del perfil comercial.

•Capacitación. Destinar partidas para identificar empresarios con potencial exportador para capacitarlos. Las empresas más productivas son las que exportan.