EVENTUALES REFORMAS AL SISTEMA DE LA OMC: Una cuestión compleja que requerirá habilidad para concertar intereses muy diversos

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, agosto de 2018

Resumen:

La idea de impulsar reformas que permitan fortalecer el sistema de comercio mundial institucionalizado en la OMC, está ahora instalada en la agenda de prioridades a encarar. Es difícil entonces imaginar que no ocupe un lugar relevante en la Cumbre del G20 en Buenos Aires.

Fue en mayo pasado que en su discurso de apertura de la sesión ministerial de la OCDE, el Presidente de Francia, Emmanuel Macron, planteó la necesidad de introducir reformas profundas al sistema de la OMC. Señaló que se deben aportar reformas pragmáticas que permitirán al sistema comercial multilateral, funcionar y dar una respuesta eficaz y real a los desafíos contemporáneos.

Tal propuesta tuvo desarrollos posteriores. Quizás el más relevante fue el 25 de julio, cuando en la reunión que tuvieran en Washington, los Presidentes de los EEUU y de la Comisión de la UE, acordaron constituir un grupo de trabajo para abordar, entre otras cuestiones, las relacionadas con las reformas de la OMC.

Algunos de los cuestionamientos de fondo sobre sus principios, reglas y mecanismos, incluso provienen desde antes de la creación de la OMC. Otros se han instalado con fuerza especialmente en los últimos dos años. Son, por ejemplo, los que se observan con respecto a reglas con gravitación en la gobernanza comercial global, tales como las de la no discriminación comercial y del mecanismo de solución de controversias. Indican la necesidad de abordar el rediseño del sistema multilateral del comercio internacional. En tal perspectiva, puede considerarse que un punto central en discusión es, en realidad, el principio de no discriminación en la aplicación de políticas comerciales de los países miembros del sistema.

La Cumbre de Buenos Aires puede ser un momento oportuno para que los países del G20 –y que además son miembros de la OMC- logren puntos de equilibrio entre, por un lado, la necesidad política de reconocer la importancia de un sistema multilateral del comercio mundial basado en reglas, cuyo cumplimiento no quede sólo librado a la voluntad de cada nación soberana y, por el otro, la de rediseñar mecanismos institucionales y reglas de juego que los países miembros consideren más necesarias.

Es en experiencias regionales donde pueden encontrarse precedentes para dotar de eficacia, efectividad y legitimidad social, al sistema multilateral de comercio. La idea de una estrategia de “convergencia en la diversidad” para la región latinoamericana, podría tener validez también en el plano global.

La cuestión de las reformas que convendría negociar a fin de introducirlas en la Organización Mundial del Comercio (OMC) evoca múltiples complejidades, tanto en el plano de la concertación de su eventual agenda como en las de las modalidades de su concreción. En parte por la diversidad de intereses en juego, acrecentada por el hecho que los miembros de la OMC son ahora 164 países con grados de desarrollo y de participación en el comercio mundial muy diferentes.

Las experiencias acumuladas con la Rueda Uruguay y luego con las frustradas negociaciones de la Rueda Doha, confirman la impresión de que no será una tarea fácil. En el caso de la denominada Rueda Uruguay, la decisión de iniciar su preparación fue adoptada en el GATT el 28 de noviembre de 1985. La negociación concluyó el 15 de diciembre de 1994 (para un detallado análisis del proceso negociador de la Rueda Uruguay, tanto en sus distintas etapas como en las cuestiones abordadas y no todas ellas concluidas, y que condujo a la creación de la OMC, ver el excelente libro de John Croome, “Reshaping the World Trading System. A History of the Uruguay Round”, World Trade Organization, Geneva 1995; sobre la Rueda Doha, sus alcances y dificultades abordadas, ver entre otras, la siguiente publicación: “Reforming the World Trading System. Legitimacy, Efficiency, and Democratic Governance”, Edited by Ernst-Ulrich Petermann, with the assistance of James Harrison, Oxford University Press, Oxford 2005).

La idea de diseñar reformas que permitan fortalecer el sistema de comercio mundial institucionalizado en la OMC, está ahora instalada en la agenda de prioridades a encarar. Es difícil entonces imaginar que no ocupe un lugar relevante en la Cumbre del G20 en Buenos Aires (ver al respecto este Newsletter de los meses de julio 2017, enero 2018 y julio 2018).

Fue en mayo pasado que en su discurso de apertura de la sesión ministerial de la OECD, el Presidente de Francia, Emmanuel Macron, planteó la necesidad de introducir reformas profundas al sistema de la OMC. Señaló que se deben aportar reformas pragmáticas que permitirán al sistema comercial multilateral, funcionar y dar una respuesta eficaz y real a los desafíos contemporáneos. En concreto, propuso encarar una negociación que se iniciaría con los Estados Unidos, la Unión Europea, China y Japón, y que se extendería luego a los países del G20 y a los de la OCDE. Para ello consideró necesario contar rápidamente con un diagnóstico convergente sobre los disfuncionamientos del actual sistema. Expresó su deseo de que de la Cumbre del G20 en Buenos Aires, pudiera surgir una primera hoja de ruta conducente a las necesarias reformas.

La propuesta de Macron tuvo desarrollos posteriores. El 16 de julio en Beijing, el Presidente de la Comisión Europea acordó en su reunión con el Primer Ministro de China, Li Keqiang, la creación de un grupo conjunto de trabajo sobre la reforma de la OMC, a nivel de Vice-Ministros.

A su vez, en su reunión en Johannesburgo, los días 25 al 27 de julio, los Jefes de Estado del grupo de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), abordaron la cuestión del fortalecimiento del multilateralismo y de la OMC, haciendo especial referencia a reformas del sistema que permitirían, entre otros cambios, reconocer un papel mayor para los países emergentes y en desarrollo, y un orden internacional más justo y representativo.

Quizás el desarrollo más relevante fue el 25 de julio, cuando en la reunión que tuvieran en Washington, el Presidente Donald Trump y Jean-Claude Juncker, el Presidente de la Comisión Europea, acordaron constituir un grupo de trabajo, compuesto por “asesores cercanos” para abordar, entre otras cuestiones, las relacionadas con las reformas de la OMC. Mencionaron en especial aquellas vinculadas con prácticas injustas de comercio, robo de propiedad intelectual, transferencia obligada de tecnología, subsidios industriales, distorsiones creadas por empresas públicas y la sobrecapacidad.

Algunos de los cuestionamientos de fondo sobre los principios, reglas y mecanismos, incluso provienen desde antes de la creación de la OMC (entre otros ver al respecto el libro de Yong-Shik Lee, “Reclaiming Development in the World Trading System”, second edition, Cambridge University Press, Cambridge 2016). Otros se han instalado con fuerza especialmente en los últimos dos años. Son, por ejemplo, los que se observan con respecto a reglas con gravitación en la gobernanza comercial global, tales como las de la no discriminación comercial y del mecanismo de solución de controversias. Son claves para un comercio mundial con igualdad de oportunidades. En su momento se originaron por iniciativa de los EEUU, país que tuvo un papel fundamental en el diseño de las reglas del GATT, incorporadas luego a la OMC.

Son cuestionamientos que indican la necesidad de abordar el rediseño del sistema multilateral del comercio internacional. La esencia de tales cuestionamientos parecería afectar el alcance global del actual sistema multilateral del comercio internacional, y no sólo al hecho de que esté orientado por reglas.

En tal caso, un país podría sostener que la OMC y, en particular, el Acuerdo GATT- 1994, es sólo uno de los sistemas multilaterales de alcance global al cuál debe considerarse vinculado. Ello equivaldría a señalar que no hay un solo sistema multilateral global del comercio. La fractura del actual sistema global, que tuvo su origen en el GATT y se plasmó luego en la OMC, se habría así consumado. De hecho implicaría un retorno al mundo que condujo a la Segunda Guerra Mundial. Sus consecuencias son conocidas, pero a veces olvidadas. Nos referimos entonces a una cuestión mayúscula de la gobernanza global.

En tal perspectiva, puede considerarse que un punto central en discusión es, en realidad, el principio de no discriminación en la aplicación de políticas comerciales de los países miembros del sistema. Pero, en tal caso, sería un cuestionamiento que no provendría sólo del actual gobierno de los EEUU.

Un precedente significativo, pero poco resaltado, al cuestionamiento de hecho del alcance global del sistema de reglas de la OMC, lo podemos encontrar en el capítulo 30, art.4, del “Trans-Pacific Partnership”, que contempla la posibilidad que cualquier país, aunque no sea de la región del Pacífico, pueda solicitar ser miembro del TPP. Si bien los EEUU se han bajado del Acuerdo –al menos por el momento-, se ha abierto así la puerta al eventual desarrollo de otro sistema multilateral global de comercio que, en la práctica, pudiera coexistir con el de la OMC. Una suerte de “vaciamiento” del actual sistema global.

Esta regla del TPP significaría alterar una que fue central en el GATT, cuál es que la principal excepción al principio de no discriminación establecido en su artículo Iº, sólo puede efectuarse aplicando el artículo XXIV sobre eventuales acuerdos de zona de libre comercio o unión aduanera. Y hasta la conclusión del TPP, se ha entendido siempre que estas dos figuras estaban referidas, o a pares de países o, especialmente, a grupos limitados de países de una misma región geográfica.

Lo concreto entonces es que se observa una gradual erosión del sistema multilateral de la OMC, resultante del efecto acumulado del cuestionamiento que ha efectuado EEUU, por un lado y, por el otro, de nuevas iniciativas que conducen a la proliferación de mega-acuerdos preferenciales interregionales, potencialmente incompatibles con principios básicos del actual sistema legal.

Tal erosión, por sus efectos de fragmentación del marco institucional del comercio mundial, puede no sólo afectar los flujos transnacionales de bienes, servicios e inversiones productivas, pero incluso tener connotaciones geopolíticas. Si así fuere contribuiría a debilitar la gobernanza comercial global, en lo que implica como prevalencia de condiciones para la paz y la estabilidad en el mundo y en sus regiones.

Los aportes que se puedan efectuar desde la región latinoamericana, con ideas e iniciativas que contribuyan al cada vez más requerido rediseño de las reglas de juego e instituciones del sistema multilateral del comercio internacional, pueden ser útiles. De los ocho países de la Alianza del Pacífico y del Mercosur, cuatro participarán de la próxima Cumbre del G20 en Buenos Aires. Podrían incluso, si así se lo proponen reflejar intereses y puntos de vista de un grupo amplio de países latinoamericanos.

En tal oportunidad, algunas de las principales preguntas a responder en una perspectiva latinoamericana podrían ser las siguientes: ¿cuáles son los rediseños del sistema multilateral del comercio internacional y de sus reglas, que puedan ser más relevantes en la perspectiva de los países de la región, especialmente teniendo en cuenta sus estrategias de inserción comercial en el plano global, los requerimientos de sus propios procesos de integración regional, y los de sus respectivos procesos de desarrollo económico y social? ¿En qué aspectos del rediseño podrían articularse posiciones con otros países miembros o grupos de países de la OMC?

Quizás sea en algunas experiencias regionales donde pueden encontrarse precedentes para abordar cuestiones relevantes para dotar de eficacia, efectividad y legitimidad social, al sistema multilateral de comercio, hoy institucionalizado en la OMC. La idea de una estrategia de “convergencia en la diversidad” para la región latinoamericana, impulsada en su momento por Heraldo Muñoz –cuando era el Canciller de Michelle Bachelet, Presidenta de Chile-, podría tener validez también en el plano global.

Ello requeriría de enfoques como el que recientemente planteara Dani Rodrik, en su acertado análisis sobre los problemas que hoy tiene la OMC, y de instrumentos flexibles tales como los recomendados en sus respectivos libros, por Simon Schropp y por Krzysztof J.Pelc. Son enfoques y recomendaciones que vale la pena debatir –entre otros- ya que permitirían nutrir un debate técnico orientado al necesario esfuerzo de concertación de intereses que será necesario desarrollar (ver Dani Rodrik, “The WTO has become dysfunctional. Trade rules must acknowledge the benefits of divergent economic models such as China”, “Financial Times”, August 5, 2018; Simon Schropp, “Trade Policy Flexibility and Enforcement in the WTO. A Law and Economic Analysis”. Cambridge University Press, Cambridge 2009; y Krzyzsztof J. Pelc, “Making and Bending International Rules. The Design of Exceptions and Escape Clauses in Trade Law”, Cambridge University Press, Cambridge 2016).

En todo caso, la Cumbre de Buenos Aires puede ser un momento oportuno para que los países del G20 –y que además son miembros de la OMC- logren puntos de equilibrio entre, por un lado, la necesidad política de reconocer la importancia de un sistema multilateral del comercio mundial basado en reglas, cuyo cumplimiento no quede sólo librado a la voluntad de cada nación soberana y, por el otro, la de rediseñar mecanismos institucionales y reglas de juego que los países miembros consideren más necesarias.

Sección de lecturas recomendadas

➢ Amighini, Alessia (ed.), “China´s Belt and Road: A Game Changer?, Introduction by Paolo Magri, Edizioni Epoké – ISPI, Novi Ligure (AL) 2017.

➢ Anderlini, Jamil, “El peligroso vínculo entre China y Rusia desafía el orden mundial actual”, en “El Cronista-Financial Times”, 13 de agosto 2018.

➢ Bacchus, James, “The Willing World. Shaping and Sharing a Sustainable Global Prosperity”, Cambridge University Press, Cambridge – New York 2018.

➢ Baños, Pedro, “Así se domina el mundo”. Ariel – Editorial Paidós, Buenos Aires 2018.

➢ Bartesaghi, Ignacio, “No es blanco o negro. No es un extremo o el otro, en la política mundial caben muchas opciones en el medio”, en “El Observador”, Montevideo, 17 de agosto 2018.

➢ Berensztein, Sergio, “La caída de la creptocracia puede dar lugar a líderes antisistema”, en diario “La Nación”, 17 de agosto 2018, página 33.

➢ Briceño Ruiz, José, “Las teorías de la integración regional: más allá del eurocentrismo”, Acontecer Mundial, Universidad Cooperativa de Colombia – Centro de Pensamiento Global (CEPEG), Bogotá 2018.

➢ Easterbrook, Gregg, “It´s Better than it Looks, Reasons for Optimism in an Age of Fear”, Public Affairs, New York 2018

➢ Elliot, J.H., “History in the Making”, Yale University Press, New Haven – London 2012.

➢ Fenby, Jonathan, “Crucible. Thirteen Months that Forged Our World”, Simon & Schuster, London 2018.

➢ Gerchunoff, Pablo, “La Caída – 1955”, Crítica – Editorial Paidós, Buenos Aires 2018.

➢ Gratton, Lynda; Scott, Andrew, “The 100 Year Life. Living and Working in an Age of Longevity”, Bloomsbury, London – New York 2016.

➢ Hill, Charles, “Grand Strategies. Literature, Statecraft, and World Order”, Yale University Press, New Haven – London, 2010.

➢ Ho Chun, Kwang, “The BRICs Superpower Challenge. Foreign and Security Policy Analysis”, Ashgate, Farnham 2013

➢ Lewis Gaddis, John, “On Grand Strategy”, Penguin Press, New York 2018.

➢ Luft, Gal, “Silk Road 2.0: US Strategy toward China´s Belt and Road Initiative”, Foreword by Joseph Nye Jr., Atlantic Council Strategy Papers, Washington DC 2017.

➢ Nussbaum, Martha C., “The Monarchy of Fear. A Philosopher Looks at Our Political Crisis”, Simon & Schuster, New York 2018.

➢ Peña, Félix, “Cuestionamientos a reglas del sistema comercial global”, en “TEMPUS Internationalis”, Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de Belgrano (CESIUB), Julio 2018, página 7.

➢ Peña, Félix, “Fortalecer la Organización Mundial del Comercio, ¿un desafío para la eficacia del G20?”, en Suplemento Comercio Exterior del diario “La Nación”, 16 de agosto 2018, página 3.

➢ Pinot de Villechenon, Florence (coord.), “La Internacionalización de las Pymes Latinoamericanas y su Proyección en Europa”, Fundación EU-LAC, CERALE – Institut des Amériques, Hamburgo 2017.

➢ Rodrik, Dani,”The WTO has become dysfunctional”, “Financial Times”, August 5, 2018.

➢ Serbin, Andrés, “La configuración de la Gran Eurasia y su impacto en la gobernanza global”, Anuario CEIPAZ 2017-2018, página 121 y ss.

➢ Wesley, Michael, “There Goes the Neighbourhood. Australia and the Rise of Asia”, University of South Wales, Sidney 2011.

➢ Wesley, Michael, “Restless Continent. Wealth, Rivalry and Asia´s New Geopolitics”, Overlook Duckworth, New York – London 2016.

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(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.