LA EROSIÓN DE LAS DISCIPLINAS COLECTIVAS MULTILATERALES: ¿Una resultante de la falta de adaptación del sistema OMC a las nuevas realidades?

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, Octubre de 2011

Resumen:

La capacidad de adaptación a nuevas realidades que inciden sobre sus objetivos, funciones y razones de existencia, es una de las condiciones para la vigencia, eficacia y legitimidad social de un régimen internacional institucionalizado, sea éste de alcance global o regional. Implica la oportuna adecuación de sus reglas, instrumentos y procesos de producción normativa, a los continuos cambios que se van produciendo en el contexto en el que ellas operan y, en especial, en la distribución de poder entre los países que son parte del respectivo sistema.

Algunas tendencias que se están observando hacia un relajamiento de las disciplinas colectivas que resultan de las reglas pactadas en la OMC –y que en su mayoría provienen del período del GATT- le dan actualidad a la cuestión de la adaptación del sistema en su conjunto a las nuevas realidades internacionales.

Tales tendencias son, en primer lugar, las de modalidades novedosas de proteccionismo que surgen por no encontrarse en las reglas del sistema el sustento para lo que se considera una necesaria defensa de intereses nacionales y, en segundo lugar, la de la una creciente proliferación de acuerdos comerciales preferenciales que pueden implicar en la práctica la erosión del principio de no discriminación que, se sabe, ha sido siempre considerado como vertebral al sistema multilateral global del comercio internacional, o que pueden acentuar una peligrosa fragmentación del sistema de comercio mundial, especialmente por sus contenidos “OMC plus”.

La Octava Conferencia Ministerial a realizarse en diciembre próximo en Ginebra brindaría una oportunidad para poner de manifiesto la existencia de voluntad y capacidad de los países miembros para adaptar la OMC a nuevas realidades mundiales que están emergiendo en forma cada vez más evidentes. Dado el escepticismo que parece predominar hoy sobre sus resultados, quizás sería un paso adelante el que la Conferencia, al menos, permita instalar el inicio de un proceso gradual orientado a encarar algunas de las cuestiones más relevantes que podrían producir una erosión sistémica de alcance impredecible.

Hechos recientes podrían estar poniendo de manifiesto insuficiencias sistémicas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) para preservar disciplinas colectivas en cuestiones relevantes de las políticas comerciales de sus países miembros. Tales insuficiencias pueden ser peligrosas por sus potenciales efectos políticos, dado el clima tóxico que está resultando de la crisis económica y financiera que ha tenido, hasta ahora, su epicentro en el mundo desarrollado.

Son hechos que reflejan tendencias a la erosión de las disciplinas colectivas que se supone emergen de la aplicación de buena fe de las reglas de la OMC y, como una resultante, a la fragmentación del sistema del comercio mundial.

Dichas tendencias se observan en dos planos. El de la “auto-defensa” frente a lo que se consideran nuevas modalidades de competencia comercial desleal, especialmente como resultante de políticas cambiarias que, al menos en la percepción de los que intentan defenderse, procurarían incidir en el comercio exterior a favor del país que las aplica. Y el de la proliferación de acuerdos comerciales preferenciales con alcances “OMC plus”, que si bien contemplados por las reglas vigentes, expresan en parte una insatisfacción con los avances que se han logrado a través de las negociaciones comerciales multilaterales, tanto en el plano de las aperturas de mercados como en el más amplio de la inclusión de cuestiones que se consideran relevantes, tales como las relacionadas con la propiedad intelectual, las compras gubernamentales, los servicios y las inversiones directas.

Las tendencias a la fragmentación del sistema del comercio mundial se basarían en las dificultades de encontrar en la OMC, el sustento para desarrollar acciones que sean plenamente compatibles con sus reglas y que se consideran necesarias por parte de países miembros. Operar en los límites del sistema o incluso fuera de ellos, pasaría a ser entonces una opción ante una falta de adaptación de las reglas y de los mecanismos del sistema a las nuevas realidades.

Precisamente, la capacidad de adaptación a nuevas realidades que inciden sobre sus objetivos, funciones y razones de existencia, es una de las condiciones para la vigencia, eficacia y legitimidad social de un régimen internacional institucionalizado, sea éste de alcance global o regional.

Implica la oportuna adecuación de sus reglas, instrumentos y procesos de producción normativa, a los continuos cambios que se van produciendo en el contexto en el que ellas operan y, en especial, en la distribución de poder entre los países que son parte del respectivo sistema. Ello es más necesario aún si es que, como está ocurriendo en la actualidad, tales cambios son estructurales y profundos. Es decir, que son aquellos que en términos históricos merecen el calificativo de revolucionarios. Marcan un claro antes y después en la evolución del sistema internacional. Al hacerlo, pueden tornar obsoletos conceptos, paradigmas y, sobre todo, instituciones y reglas de juego.

De ahí que el demostrar su capacidad para adaptarse a realidades internacionales profundamente diferentes a las que le dieron origen, sea quizás el principal desafío que enfrenta hoy el sistema multilateral del comercio mundial, institucionalizado primero en el GATT y luego en la OMC. Es que está cada vez más claro que tanto el mundo de 1947 como el del 2001 son muy distintos, en muchos aspectos económicos y políticos, al actual y al que se puede vislumbrar –con mucha cautela por cierto- hacia el futuro inmediato y, con más razón aún, al que está empezando a surgir y que quizás sólo alcance su madurez en un plazo largo.

El estancamiento de las negociaciones comerciales multilaterales en la Rueda Doha –sin que se pueda tener claro aún si tiene un carácter coyuntural o definitivo- refleja un problema de fondo que enfrenta la OMC en la actualidad. Es el hecho que no se pueda lograr, en el ámbito de sus mecanismos de decisión, articular posiciones compartidas por todos sus miembros o, al menos, por aquellos que pudieran asegurar suficiente masa crítica de poder, a fin de que lo que se decida penetre en la realidad.

La Octava Conferencia Ministerial a realizarse en diciembre próximo en Ginebra brindaría una oportunidad para poner de manifiesto el que sí existe voluntad y capacidad para adaptar la OMC a nuevas realidades mundiales que están emergiendo en forma cada vez más evidentes (ver este Newsletter, del mes de agosto 2011).

Dado el escepticismo que parece predominar hoy sobre sus resultados, quizás sería suficiente el que la próxima Conferencia al menos permita instalar el inicio de un proceso gradual, orientado a encarar algunas de las cuestiones más relevantes que podrían producir una erosión sistémica de alcances y impredecibles. Cabe recordar que la historia larga demuestra la relación estrecha que siempre ha existido entre conflictos comerciales y aquellos conflictos políticos que han conducido finalmente al predominio de la violencia en las relaciones entre naciones.

Tres son los principales requisitos a reunir para poner de manifiesto la existencia de algún tipo de capacidad de adaptación de la OMC a las nuevas realidades.

El primero es la existencia de un diagnóstico compartido entre los países miembros sobre cuáles son las deficiencias o insuficiencias más relevantes del sistema de reglas, disciplinas colectivas y mecanismos de negociación de la OMC. Y sobre cómo superarlas, aunque sea a través de cambios graduales, esto es, una especie de metamorfosis sistémica. Encomendar un informe a un grupo de expertos de alto nivel y de notoria experiencia práctica en las relaciones comerciales internacionales, podría ser un paso en la buena dirección. Pero ello a condición que no se repita la experiencia que se viviera con el informe Sutherland, que a pesar de la riqueza de su contenido nunca se produjo un seguimiento de sus conclusiones. Quedaron en los archivos.

Otro requisito es el que se pueda juntar suficiente energía política en el conjunto de países miembros, como para que se adopten luego decisiones que efectivamente permitan impulsar el proceso de la necesaria adaptación sistémica. Es lo que se supone que debería aportar el G20.

Y el tercero es que se acierte en la eficacia de las reglas e instrumentos que finalmente plasmen tales decisiones. Para ello es fundamental que se incorporen efectivamente criterios de flexibilidad, de geometría variable y de múltiples velocidades. En particular, parece necesario a la luz de la experiencia de la propia OMC, incorporar mecanismos de adaptación continua del sistema a los cambios que continuarán produciéndose quizás por mucho tiempo aún.

Antes de la Ministerial de Ginebra, tendrá lugar en Cannes una nueva Cumbre del G20. Teóricamente se reúne allí la masa crítica de poder necesaria para tomar decisiones que reúnan la triple cualidad de la efectividad, eficacia y legitimidad.

De tal Cumbre cabría esperar entonces señales nítidas destinadas a fortalecer el protagonismo de la OMC como ámbito para encarar, al menos, aquellas cuestiones relevantes del comercio mundial puestas de manifiesto tras la exteriorización en el 2008 del actual proceso de cambio estructural en la competencia económica global. Entre otras, está el qué hacer con la Rueda Doha y con las señales fuertes que se están manifestando hacia el desarrollo de novedosas modalidades de proteccionismo, que incluso evocan la figura de “guerras comerciales”.

Hay fuertes razones para dudar que tales señales surjan de esta Cumbre del G20 o que, si surgieran, ellas sean tan poco eficaces como la voluntad expresada en la primer Cumbre en Washington de concluir con la Rueda Doha (la cuestión comercial no figura en el comunicado final de la reunión de Ministros de Finanzas y Presidentes de Bancos Centrales celebrada en Paris, los días 14 y 15 de octubre; para una apreciación sobre el G20 ver Alan Beattie en el Financial Times, 17 de octubre: “G20 ageing aristocracy stands in way of new ideas”).

Como se señaló más arriba, algunas tendencias que se están observando hacia un relajamiento de las disciplinas colectivas que resultan de las reglas pactadas en la OMC –y que en su mayoría provienen del período del GATT- le dan actualidad a la cuestión de la adaptación del sistema en su conjunto a las nuevas realidades internacionales.

Ellas son, en primer lugar, las de modalidades novedosas de proteccionismo que surgen por no encontrarse en las reglas del sistema un sustento legal sólido para lo que se considera una necesaria defensa de intereses nacionales (ver al respecto el artículo dirigido por Vera Thorstensen, así como los diferentes artículos en el último número de la Revista de la FUNCEX, especialmente el Roberto Giannetti da Fonseca, en ambos casos mencionados en la Sección Lecturas Recomendadas) y, en segundo lugar, la de la creciente proliferación de acuerdos comerciales preferenciales con contenidos “OMC plus” y que, por ende, pueden implicar en la práctica la erosión del principio de no discriminación que, se sabe, ha sido siempre considerado como vertebral al sistema multilateral global del comercio internacional, o pueden acentuar una peligrosa fragmentación del sistema de comercio mundial.

Hechos recientes ilustran ambas tendencias. Uno es la aprobación por el Senado de los Estados Unidos de una legislación destinada, entre otros objetivos, a habilitar la aplicación de medidas de defensa comercial para contrarrestar los efectos distorsivos de la competencia originados en la manipulación de políticas cambiarias (ver su texto aquí). Por ser la más que aparente destinataria de tal legislación, tal aprobación ha producido fuertes reacciones en China (ver entre muchas otras publicaciones los artículos publicados por Xinhua News el 13 de octubre 2011, , y por el People’s Daily Onlinedel 11 de octubre 2011). Si bien existen fuertes dudas que finalmente se transforme en ley, especialmente con los alcances que contiene el proyecto del Senado, el hecho que esté siendo impulsada pone de manifiesto el tipo de reacciones que pueden originarse (ver al respecto el artículo de Businessweek del 12 de octubre 2011).

El otro hecho es la aprobación por el Congreso de los Estados Unidos de los acuerdos de libre comercio con Colombia, Corea y Panamás (ver al respecto la información contenida en la página web del USTR y, entre otros el artículo publicado por Businessweek el 13 de octubre). Negociados por la administración anterior, su aprobación parlamentaria había quedado estancada por diferentes razones. Demandará aún un cierto tiempo su entrada en vigencia. Pero en el marco del estancamiento de la Rueda Doha, este hecho puede contribuir a acentuar la conclusión de nuevos acuerdos de libre comercio por parte de distintos miembros de la OMC. Dos relevantes están siendo negociados por la Unión Europea, con la India, por un lado y por el otro, con el Mercosur. En el mejor de los casos, recién se concluirían el año próximo.

Vinculando ambas tendencias, y en el caso de que no se observe voluntad y capacidad para adaptar con prontitud las reglas de la OMC a las nuevas realidades (por ejemplo, tanto en el plano de la relación entre paridades cambiarias y el comercio exterior, como en el de las disciplinas colectivas en materia de acuerdos comerciales preferenciales, lo que implicaría un mayor desarrollo de las reglas ambiguas del artículo XXIV del GATT, especialmente las de su parágrafo 8), podría contemplarse la incorporación de la cuestión de las paridades cambiarias en los mecanismos y reglas de defensa comercial que se incluyan en acuerdos como el que están negociando la UE y el Mercosur –o eventualmente en un futuro acuerdo con China-, e incluso en el marco del propio Mercosur. Podrían, en tal caso, sentarse precedentes a tomar en cuenta en otros acuerdos preferenciales y que sirvan para orientar el proceso de adaptación de los propios mecanismos y reglas de la OMC.

Lecturas recomendadas de publicaciones recientes:

 Allègre, Claude, “Peut-on Encore Sauver l’Europe”, Plon, Paris 2011.

 Badie, Bertrand, “La Diplomatie de Connivence. Les dérives oligarchiques du système international”, Éditions La Découverte, Paris 2011.

 Devin, Guillaume, “Sociologie des relations internationales”, Collection Repères, Éditions La Découverte, Paris 2007.

 Drezner, Daniel W., “All Politics is Global. Explaining International Regulatory Regimes”, Princeton University Press, Princeton and Oxford 2008.

 Eichengreen, Barry, “Globalizing Capital. A History of the International Monetary Systeme”, Princeton University Press, Princeton and Oxford 2008.

 Fourest, Caroline, “La Dernière Utopie. Menaces sur l’universalisme”, Biblio Essais, Le Livre de Poche, Grasset, Paris 2009.

 FUNCEX, “Defesa Comercial”, Revista Brasileira de Comércio Exterior, RBCE-FUNCEX, Ano XXV – n° 108, julho/setembro de 2011.

 Hessel, Stéphane, “Indignez vous!, Indigene Éditions, Paris 2011.

 Hessel, Stéphane, “Toutes comptes faits…ou presque”, Libella Maren Sell, Paris 2012.

 Hessel, Stéphane; Morin, Edgar, Le chemin de l’espérance”, Fayard, Paris 2011.

 Jamet, Jean-Francois, “L’Europe peut-elle se passer d’un gouvernement économique?”, La documentation Française, Paris 2011.

 Jay, Peter; Stewart, Michael, “Apocalypse 2000. Economic Breakdown and the Suicide of Democracy 1989-2000”, Sidgwick & Jackson, Londo 1987.

 Lehmann, Jean-Pierre, “Why the World Needs a “Post-Atlantic” Charter”, 16 August 2011, en http://www.fungglobalinstitute.org/publications/articles/why-the-world-needs-a-post-atlantic-charter-53.html.

 Lonsdale, Michael, “L’Amour sauvera le monde”, Philippe Rey, Paris 2011.

 Minassian, Gaïdz (dir), “Eurasie au Coeur de la Sécurité Mondiale”, Éditions Autrement-Frontières, Paris 2011.

 Mistral, Jacques (dir.), “Le G20 et la Nouvelle Gouvernance Économique Mondial”, PUF, Descartes & Cie, Paris 2011.

 Pennetta, Piero, “Organizzazioni Internazionali Regionali”, en Enciclopedia del Diritto, Annali IV, Giuffré, Milano 2011.

 Ramel, Frédéric, “Philosophie des relations internationales”, SciencesPo, Les Presses, Paris 2011.

 SELA, “Arquitectura Institucional de la Integración en América Latina y el Caribe: Nuevos Desafíos y Perspectivas”, Secretaría Permanente del Sistema Económico Latinoamericano (SELA), SP/CL/XXXVII.O/Di No. 18 -11, Caracas, Septiembre 2011, en http://www.sela.org/attach/258/default/Di_No_18-Arquitectura_institucional_de_la_integracion_en_ALC.pdf.

 Thorstensen, Vera; Marcal, Emerson; Ferraz, Lucas, “Impacts of Exchange Rates on International Trade Policy Instruments: The Case of Tariffs”, (second draft), September 2011, en http://www.imd.org/research/centers/eviangroup/upload/2127-2.pdf.

 Valéry, Paul, “Regards sur le monde actuel”, Folio Essais, Gallimard, Paris 1945.

 Vicién, Carmen; Pena de Ladaga, Susana; Petri, Gerardo, “Modelización Económica en el Sector Agropecuario”, Buenos Aires 2011.

 Wollrad, Dörte; Maihold, Günther; Mols, Manfred (editores), “La agenda internacional de América Latina: entre nuevas y viejas alianzas”, Nueva Sociedad – SWP – FES, Buenos Aires 2011.

 Zakaria, Fareed, “The Post-American World – Release 2.0”, W.W. Norton & Company, New York –London 2008-2011. _________________________________________________________________________

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.